جایگاه عمران و نوسازی روستایی در برنامه پنجم(1352-1356)راهبردها و چالش ها

پرویش, محسن; اسدی, حسن

doi:10.48308/irhj.2024.235951.1329

جایگاه عمران و نوسازی روستایی در برنامه پنجم(1352-1356)راهبردها و چالش ها

مجله تاریخ ایران

مقاله 4، دوره 17، شماره 2 - شماره پیاپی 37، 1403، صفحه 89-118 اصل مقاله (633.9 K)

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

شناسه دیجیتال (DOI): 10.48308/irhj.2024.235951.1329

نویسندگان

محسن پرویش^* ¹؛ حسن اسدی²

¹استادیار گروه تاریخ، دانشکده علوم اجتماعی، دانشگاه محقق اردبیلی، اردبیل، ایران.

²استادیار گروه تاریخ، دانشکده علوم اجتماعی، دانشگاه محقق اردبیلی،اردبیل، ایران.

چکیده

این مقاله به بررسی استراتژی‌ها و تحولات عمرانی در برنامه پنجم دوره پهلوی (1356-1352) می‌پردازد و به‌ویژه بر فصل عمران و نوسازی روستایی تمرکز دارد. در این برنامه، هدف اصلی توسعۀ زیرساخت‌های عمرانی در مناطق روستایی بود که شامل ایجاد حوزه‌های عمرانی، اجرای پروژه‌های زیرساختی و آموزشی، ارتقای مهارت‌ها و دانش روستاییان و بهبود شرایط زندگی آنان می‌شد. در این راستا، مقاله به تحلیل جایگاه عمران و نوسازی روستایی در برنامۀ پنجم می‌پردازد و با استفاده از روش توصیفی-تحلیلی به دو سؤال کلیدی پاسخ می‌دهد: نخست آنکه مهم‌ترین اهداف و راهبردها برای عمران و نوسازی روستایی در این برنامه چه بود؟ و دوم، مهم‌ترین چالش‌های اجرایی این برنامه چه بودند؟ نتایج تحقیق نشان می‌دهد که راهبردهای اصلی این برنامه شامل ایجاد زیرساخت‌های لازم برای توسعۀ روستاها، تأمین آب آشامیدنی، بهبود بهداشت و درمان و ایجاد تأسیسات فرهنگی و آموزشی و برنامه‌ریزی برای ایجاد حوزه‌های عمران روستایی به‌ منظور تسهیل در اجرای پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای در مناطق بود. در نقطۀ مقابل، ابهام در سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اجرایی، عدم تعریف دقیق از مفاهیم شهر و روستا، ضعف در مبانی تصمیم‌گیری برای تخصیص منابع مالی و عدم هماهنگی در اجرای پروژه‌های عمرانی، از جمله عواملی بودند که مانع از دستیابی به موفقیت‌های مورد انتظار در حوزۀ عمران روستایی در برنامه پنجم عمرانی شده بودند. علاوه بر این، مقاله به بررسی تأثیرات اجتماعی و اقتصادی این برنامه بر زندگی روستاییان نیز می‌پردازد و تلاش می‌کند تا با تحلیل داده‌های موجود، تصویری جامع از چالش‌ها و موفقیت‌های این دوره ارائه دهد. این بررسی می‌تواند به عنوان یک منبع ارزشمند برای پژوهش‌های آینده در زمینۀ توسعه روستایی و برنامه‌ریزی‌های عمرانی مورد استفاده قرار گیرد.

کلیدواژه‌ها

عمران؛ نوسازی؛ روستا؛ برنامه عمرانی پنجم؛ راهبردها؛ چالش ها

عنوان مقاله [English]

The position of rural construction and renovation in the Fifth Development Plan (1973-1977); strategies and challenges

نویسندگان [English]

Mohsen Parvish¹؛ Hasan Asadi²

¹Assistant Professor, Department of History, Faculty of Social Sciences,University of Mohaghegh Ardabili , Ardabil, Iran.

²Assistant Professor, Department of History, Faculty of Social Sciences, University of Mohaghegh Ardabili, Ardabil, Iran.

چکیده [English]

This article examines the development strategies and developments in the fifth plan of the Pahlavi period (1973-1977) and especially focuses on the construction and rural modernization period. In this program, the main goal was to develop civil infrastructure in rural areas, which included creating civil areas, implementing infrastructure and educational projects, improving the skills and knowledge of villagers, and improving their living conditions. In this regard, the article analyzes the position of rural development and modernization in the fifth program and answers two key questions using the descriptive-analytical method: First, what were the most important goals and strategies for rural development and modernization in this program? And second, what were the most important implementation challenges of this program? The results of the research show that the main strategies of this program include creating the necessary infrastructure for the development of villages, providing drinking water, improving health and treatment, and creating cultural and educational facilities and planning to create rural development areas. It was to facilitate the implementation of construction and development projects in the regions. On the other hand, the ambiguity in policies and executive policies, the lack of precise definition of the concepts of city and village, weakness in the decision-making bases for the allocation of financial resources, and the lack of coordination in the implementation of construction projects, including There were factors that prevented the achievement of the expected success in the field of rural development in the fifth urban plan. In addition, the article examines the social and economic effects of this program on the lives of the villagers and tries to create a comprehensive picture by analyzing the available data. To present the challenges and successes of this course. This survey can be used as a valuable resource for future research in the field of rural development and urban planning.
Introduction
In recent decades, rural development has emerged as a fundamental pillar of economic and social planning in developing countries. Within this context, the Fifth Development Plan (1973-1977) during the Pahlavi era played a significant role in improving living conditions in rural areas. The plan aimed to bring about fundamental changes in the social and economic structures of villages by addressing the needs and challenges present in these areas. Prioritizing rural construction and renovation, it sought to implement various projects designed to enhance the quality of life for rural residents and increase their capabilities.This article analyzes the strategies and developments in construction during this plan, focusing on its objectives, challenges, and outcomes. Given the importance of this topic, the article aims to answer two key questions using a descriptive-analytical method: first, what were the main objectives and strategies for rural construction and renovation in this plan? And second, what were the most significant challenges encountered in its implementation?Furthermore, this exploration not only sheds light on the historical context of rural development initiatives but also provides insights into the effectiveness of the strategies employed, contributing to a better understanding of rural development practices in similar contexts today. By examining the successes and shortcomings of the Fifth Development Plan, this article aims to inform current and future rural development policies, ensuring that lessons learned can guide effective interventions that address the unique needs of rural communities. Ultimately, the findings of this study may serve as a valuable resource for policymakers, researchers, and practitioners engaged in rural development efforts worldwide.
Methodology
This study employs a qualitative research approach to analyze renovation within the framework of the Fifth Development Plan (1973-1977). The methodology includes a comprehensive document analysis of primary and secondary sources, such as government reports and archival materials, to contextualize the strategies and challenges faced during this period. This analysis aims to provide a thorough understanding of the objectives set forth in the plan and the realities of its implementation.Additionally, a historical contextualization is conducted to understand the socio-economic conditions of rural areas, examining demographic and economic indicators that influenced the effectiveness of the development strategies. This context is crucial for assessing how external factors impacted the success of the initiatives outlined in the Fifth Development Plan.The study also incorporates a comparative analysis of rural development strategies from other regions or periods to identify best practices and assess the effectiveness of the Fifth Development Plan. By comparing these strategies, the research aims to highlight successful approaches that could have been adapted or implemented to enhance the outcomes of the Fifth Plan.
Result and Discussion
The results of this research indicate that the Fifth Development Plan during the Pahlavi era aimed to improve living conditions in rural areas and enhance construction infrastructure through various strategies. The main objectives of this plan included creating the necessary infrastructure for rural development, providing drinking water, improving health and medical services, and establishing cultural and educational facilities. These objectives were designed to facilitate the implementation of construction and development projects in rural regions. On the other hand, several execution challenges hindered the achievement of these goals. Ambiguity in policies and executive guidelines, a lack of precise definitions of urban and rural concepts, weaknesses in decision-making foundations for resource allocation, and insufficient coordination in the implementation of construction projects were among the factors that prevented the expected successes in rural construction. The discussion of these results suggests that achieving sustainable development in rural areas requires careful planning and coordination among various institutions. Additionally, paying attention to the real needs of rural residents and involving them in the decision-making process can enhance the outcomes of construction programs. Engaging local communities not only fosters a sense of ownership but also ensures that the initiatives are tailored to meet the specific needs and preferences of the residents. Moreover, the findings highlight the importance of establishing clear policies and guidelines that define the roles and responsibilities of different stakeholders involved in rural development. This clarity can help streamline processes and improve the efficiency of resource allocation.Furthermore, fostering collaboration between governmental bodies, non-governmental organizations, and local communities can create a more integrated approach to rural development, leading to more sustainable outcomes.
Conclusions
The Fifth Development Plan (1973-1977) was designed with the aim of developing and renovating rural areas while improving the living conditions of rural residents. This program included several key strategies formulated to achieve developmental goals in the field of rural construction. These strategies encompassed the development of essential infrastructure, balanced distribution of investments, strengthening production and employment, coordination with industrial development, addressing the real needs of rural residents, enhancing local participation, and providing technical and vocational training to villagers.However, in practice, this program faced numerous challenges that hindered the realization of its objectives. Among the main challenges were the lack of familiarity of officials with fundamental goals and essential policies, shortages of human resources and technical equipment, neglect of small villages, and the acceptance of projects without consideration of execution capabilities and priorities. These issues not only led to inefficiencies in project implementation but also exacerbated inequalities in the distribution of resources and services, ultimately diminishing the quality of life for rural residents. In conclusion, while the Fifth Development Plan laid a foundation for rural development, its shortcomings highlighted the importance of thorough planning, stakeholder engagement, and adaptive management in future initiatives. By addressing these challenges and learning from past experiences, policymakers and planners could create more effective strategies that not only improved living conditions in rural areas but also promoted equity and sustainability in rural development efforts. This reflection served as a crucial reminder that successful rural development required a holistic approach that considered the complexities of rural life and the diverse needs of its residents.

کلیدواژه‌ها [English]

Construction, renovation, village, fifth construction plan, strategies, challenges

اصل مقاله

مقدمه

با توجه به اهمیت حیاتی روستاها به عنوان پایه و اساس توسعۀ کشور، برنامه پنجم عمرانی به منظور بهبود شرایط زندگی روستاییان و توسعۀ زیرساخت‌های عمرانی در روستاها، برنامه‌هایی را در این زمینه در نظر گرفت. این برنامه با تمرکز بر توسعۀ زیرساخت‌های عمرانی روستایی، ایجاد حوزه‌های عمرانی، اجرای پروژه‌های زیرساختی و آموزشی، توسعه مهارت‌ها و دانش روستاییان و همچنین بهبود شرایط زندگی روستاییان، به عنوان یکی از اولویت‌های اصلی خود در برنامه پنجم عمرانی قرار داشت، اما در اجرای این برنامه چالش‌هایی نیز وجود داشت. یکی از این چالش‌ها، محدودیت منابع مالی بود که می‌توانست تأثیر منفی بر روی پیشرفت و اجرای برنامه‌های عمرانی در روستاها داشته باشد. مشکلات مربوط به زیرساخت‌ها و تأمین منابع نیز از دیگر چالش‌های این برنامه بود. علاوه بر آن، مدیریت و برنامه‌ریزی نیز به عنوان یک چالش مهم در اجرای برنامۀ پنجم عمرانی مطرح بود. دربارۀ پیشینه پژوهش باید گفت تحقیقات و مطالعات مختلفی در زمینۀ تحولات روستایی در ایران انجام شده است. این تحقیقات شامل بررسی‌های گوناگون، از جمله جامعه‌شناسی، تاریخی، اقتصادی و سیاسی درباره وضعیت زندگی روستاییان می‌باشد. از جمله کتب معتبر و مورد اشاره در این زمینه، می‌توان به آثاری چون مسئلۀ ارضی و دهقانان تهیدست در ایران نوشتۀ خسرو خسروی، تحولات اجتماعی در روستاهای ایران نوشته عبدالعلی لهسایی‌زاده، زمین و انقلاب در ایران نوشته اریک هوگلاند، اصلاحات ارضی در ایران نوشتۀ آن. لمبتون و فقر و اصلاحات ارضی در ایران نوشته محمدجواد عمید اشاره کرد. علی قوتی سفیدسنگی و همکاران (1399) در مقالۀ «مقایسه توسعه اجتماعی در برنامه‌های پنج‌گانه عمرانی و توسعه در قبل و بعد از انقلاب اسلامی ایران» به شاخص‌هایی چون بهد‌‌‌اشت، آموزش، مسکن، تغذیه، حمل‌ونقل و تأمین اجتماعی اشاره کرده‌اند، اما هیچ اشاره‌ای به عمران روستایی نکرده‌اند. مصطفی ازکیا و شکوه دیباجی فروشانی (1395) در مقالۀ «نقد برنامه‌های توسعة روستایی در ایران» به این نتیجه رسیده‌اند که قبل از انقلاب، برنامه‌های عمران روستایی، خصلتی متمرکز و از بالا به پایین، فاقد مطالعات بومی، سطحی‌نگر به مسائل روستایی، دارای دید فنّی و فاقد نگرش جامعه‌شناسانه بوده است. کیمیا کشتی‌آرا و همکاران (1401) در مقالۀ «ارزیابی رویکرد مجلس شورای ملی در قبال برنامه‌های توسعه 1327-1356ش» به دنبال بررسی نقش نهادهای مقننه در صورت‌بندی و فرایند سیاست‌گذاری برنامه‌های توسعه در دوره حکومت محمدرضاشاه و همچنین بررسی هم‌گرایی نهادهای مختلف در پیشبرد برنامه‌های توسعه و تغییرات در سازمان برنامه بوده و عواملی که می‌تواند باعث واگرایی این نهادها در قبال برنامه‌ها شود را مورد بررسی قرار داده‌اند. این پژوهش درصدد است با استفاده از روش تحقیق تاریخی و با بهره‌گیری از اسناد منتشرنشده، نشریات و منابع تاریخی، به تبیین موضوع بپردازد.

کامیابی و ناکامی برنامۀ عمرانی اول تا چهارم در حوزه عمران روستایی

در سال ۱۳۱۶ ایدۀ شکل‌گیری برنامه‌ریزی توسعۀ اقتصادی در کشور با تشکیل شورای اقتصاد مطرح شد. این ایده به منظور تدوین برنامه‌های عمرانی کشور و تقویت اقتصاد ملی مطرح شد. قرار بود که این شورا از تخصص‌ها و دانش‌های مختلف در حوزه اقتصاد استفاده کند و برنامه‌هایی را برای توسعۀ اقتصادی و عمرانی کشور تدوین کند (بانک ملی ایران، 1327: 6). با این حال، پس از تشکیل یک جلسۀ کلی، این بحث نیمه‌کاره ماند و به تعویق افتاد. این موضوع نشان می‌دهد که ایدۀ شورای اقتصاد در آن زمان به دلایلی ممکن است به تحقق نرسیده باشد. احتمالاً موانع سیاسی، اقتصادی یا ساختاری موجود در آن زمان باعث شده است این ایده به تعویق بیفتد و نتواند به صورت کامل پیاده‌سازی شود. بعد از یک دوره زمانی، در سال ۱۳۲۷ «سازمان برنامه» (وقت) تأسیس شد. این سازمان شامل هیئت عامل و هیئت امنا بود و به عنوان یک سازمان مستقل برای برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی کشور شکل گرفت. در بهمن 1327 لایحه قانونی اجرای برنامه هفت‌سالۀ عمرانی به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

در حوزه‌های توسعه روستایی و کشاورزی، نقش دولت مرکزی بسیار حیاتی و اساسی بود. دولت مرکزی با برنامه‌ریزی دقیق و هماهنگی مناسب توانست تغییرات مؤثر و پایداری را در این حوزه‌ها ایجاد کند. این برنامه‌ریزی با توجه به نیازها و واقعیت‌های اجتماعی و اقتصادی محلی صورت گرفت تا اهداف توسعه‌ای به‌طور کامل و مؤثر دنبال شوند و بهبودی محسوس در زندگی روستاییان و کشاورزان حاصل گردید. دولت مرکزی از طریق تعیین سیاست‌ها، تخصیص منابع مالی و انسانی، ارائۀ خدمات عمومی و تسهیل فرایندهای توسعه، نقش مهمی در توسعۀ روستایی و کشاورزی ایفا کرد. این اقدامات به بهبود درآمد، افزایش سطح زندگی، ایجاد فرصت‌های شغلی، توسعه زیرساخت‌ها و ارتقای سطح آموزش و بهداشت در این حوزه‌ها منجر شد. برای مثال، دولت با ارائۀ برنامه‌ها و پروژه‌های توسعه‌ای، تسهیل در دسترسی به بازارها، ارائۀ آموزش‌های کشاورزی مدرن، توسعۀ زیرساخت‌های روستایی و ارائۀ خدمات بهداشتی و درمانی، بهبودی قابل توجهی در زندگی روستاییان و کشاورزان به ‌دست آورد. از این رو، در طول برنامه عمرانی اول (1327-1333)، لوایحی به منظور ایجاد، بهبود و ارتقای زندگی روستاییان و بخش کشاورزی تصویب شد. اگرچه در این برنامۀ عمرانی، فصل مستقل و مجزایی دربارۀ عمران روستایی وجود نداشت، اما این برنامه‌ها قرار بود در قالب توسعۀ زراعی به انجام برسد. چنان‌که برخی محققان به بررسی مشکلاتی پرداخته‌اند که برنامه عمرانی با وجود تصویب لوایح مربوط به توسعۀ روستایی و کشاورزی، با آنها مواجه شد. زاهدی مازندرانی به‌ویژه به نفوذ ناکافی دولت مرکزی در مناطق روستایی اشاره و بیان کرده است که این مشکل باعث شکست برنامه در دستیابی به اهداف مطلوب، به‌ویژه در زمینۀ ارتقای درآمد و بهبود کیفیت زندگی روستاییان شده است. به عبارت دیگر، او تأکید داشت که عدم توانایی دولت در نفوذ و تأثیرگذاری در مناطق روستایی، مانع از تحقق اهداف توسعه‌ای این برنامه گردیده است (زاهدی مازندرانی، 1377: 78 ). «باری یر» هم به ارزیابی برنامۀ اول عمرانی پرداخته و بیان کرده است این برنامه که به عنوان یک جهش بزرگ برای دستیابی به خودکفایی اقتصادی آغاز شده بود، در نهایت به شکلی بی‌رمق و ناکام به پایان رسید. به عبارت دیگر، او به ناکامی این برنامه در تحقق اهداف خود اشاره کرده و نشان داده است که انتظارات اولیه از این برنامه برآورده نشده است (باری یر، 1363: 133). این جمله به خوبی نشان‌دهندۀ ناامیدی از نتایج این برنامه و عدم تحقق اهداف بلندپروازانۀ آن است؛ زیرا درست بعد از دو سال از انجام برنامۀ عمرانی، به دلیل تحریم ایران بعد از ملی شدن صنعت نفت، برنامه عمرانی متوقف شد.

برنامه دوم عمرانی که در دوره زمانی 1334 تا 1341 اجرا شد، مشابه برنامه اول، تنها شامل یک رشته طرح‌های دولتی بود که تحت چهار عنوان کشاورزی و آبیاری، ارتباطات و مخابرات، صنایع و معادن و خدمات و تسهیلات عمومی قرار داشت (برنامه عمرانی دوم کشور، 1334: 220). همان‌طور که مشخص است، برنامه عمرانی دوم نیز به‌جز مخارج و برنامه‌های کلی، هیچ هدف مشخص و معینی در آن تعیین نشده بود. با این حال، ابتدای سال 1337، یک ارزیابی کلی از برنامۀ دوم انجام شد و برنامه تجدید نظر شده‌ای ارائه گردید (باری یر، 1363: 135).

برنامه عمرانی دوم با تمرکز بر توسعۀ کشاورزی از طریق ساخت سدها و تأمین منابع آبی، به عنوان الگویی برای رشد اقتصادی کشور مطرح شد. این برنامه همچنین به بخش‌های زیربنایی اقتصادی توجه ویژه‌ای داشت. با این حال، در برنامه هفت‌ساله دوم، به دلیل عدم دستیابی به نتایج مطلوب، اهداف مرتبط با رشد و پیشرفت کشاورزی مورد بازنگری قرار گرفت. هزینه‌های بالایی برای تأمین آب در مناطقی از کشور صرف شد که به دلیل عدم انجام مطالعات جامع و اقدامات مناسب، نتایج مثبت مورد انتظار برای کشاورزی را به همراه نداشت؛ چنان‌که «سدهایی که در این دوره ساخته شدند، به دلیل نقص‌های موجود در طراحی و اجرا، در دهه‌های بعد به‌طور کامل مورد بهره‌برداری قرار نگرفتند. بیش از 84 درصد از اعتبارات مربوط به آبیاری، صرف ساخت سدهای سفیدرود و کرج به منظور تأمین آب آشامیدنی شد» (قدیری معصوم و علیقلی‌زاده فیروزجایی، 1382: 119).

در برنامۀ دوم توسعه، توجه به عمران روستایی نسبت به برنامۀ اول افزایش یافت. این برنامه شامل بندهای فعالیتی برای بهبود وضعیت دهات و اراضی بایر بود و اعتباری هرچند اندک برای این مناطق اختصاص یافت. همچنین در برخی روستاها، مأموران چندپیشه‌ای به نام «دهیار» مستقر شدند که تحت نظارت کارشناسان متخصص در زمینه کشاورزی و امور روستایی فعالیت می‌کردند. با این حال، در طول اجرای این برنامۀ عمرانی، موانع اصلی توسعه نظیر عوامل اکولوژیک، اجتماعی و اقتصادی که ناشی از ساختارهای روستایی بود، همچنان وجود داشت. این موانع می‌توانست به عنوان مانع‌هایی برای پیشرفت و توسعۀ مؤثر در حوزه روستایی شناخته شود و نیازمند رویکردها و راهکارهای مناسب برای غلبه بر آنها بود. با وجود این، به گفتۀ برخی محققان این حوزه، این برنامه عمرانی توانست با تأکید بر عمران دهات و اراضی بایر، بهبودی در زیرساخت‌ها و خدمات روستایی ایجاد کند و با مستقر شدن دهیاران و همکاری آنها با کارشناسان متخصص، به توسعه روستایی کمک کند (قدیری معصوم و علیقلی زاده فیروزجایی، همان، 120).

در برنامۀ سوم توسعه (1342-1346)، توسعۀ روستایی به عنوان محور اصلی برنامه قرار گرفت و اصلاحات ارضی و توسعۀ بخش کشاورزی به عنوان اولویت‌های اصلی مورد توجه قرار گرفت. برنامۀ سوم عمرانی به عنوان یک نقطه عطف در تاریخ برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی کشور شناخته می‌شود. این برنامه با رویکرد جامع، تلاش کرد تا به نیازهای مختلف جامعه پاسخ دهد و از تجربیات دو برنامۀ پیشین بهره‌برداری کند. یکی از کارهای برنامه سوم، ابتکار «هسته، غیرهسته» به عنوان یک روش نوین در دسته‌بندی طرح‌ها بود که به مجریان و مسئولان این امکان را میداد که در شرایط محدودیت منابع، همچنان به پیشبرد اهداف کلیدی بپردازند. این رویکرد باعث می‌شد طرح‌های نیمه‌تمام به حداقل برسد و برنامه‌ریزی به گونه‌ای انجام شود که اولویت‌ها به وضوح مشخص باشد (گزارش مقدماتی برنامه عمرانی سوم ایران، 1340: 49). براساس پژوهش اکبری و لیلاز، برنامۀ عمرانی سوم با تخصیص اعتبارات به بخش‌های مختلف، به وضوح نشان‌دهندۀ توجه به نیازهای اساسی کشور و تلاش برای بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی بود. تخصیص 59% از اعتبارات به بخش کشاورزی، 49% به صنعت، 11% به ارتباطات و مخابرات و 78% به امور اجتماعی به طرح‌های هسته، نشان‌دهندۀ اولویت‌دهی به بخش‌های کلیدی و تأثیرگذار در توسعه کشور بود. مقرر شدن 60 % کل اعتبارات برنامه عمرانی سوم به طرح‌های هسته، به مجریان این امکان را می‌داد که بر روی پروژه‌های مهم و حیاتی تمرکز کنند و از این طریق به تحقق اهداف توسعه‌ای کمک کنند. این ابتکار در دسته‌بندی طرح‌ها به هسته و غیرهسته، نشان‌دهنده پیشرفت و تکامل نظام برنامه‌ریزی در ایران در یک دهۀ اخیر بود و می‌توانست به عنوان الگویی برای برنامه‌ریزی‌های آینده مورد استفاده قرار گیرد (اکبری و لیلاز، 1389: 4).

در برخی موارد، با توسعه و اصلاحات در حوزۀ روستایی و کشاورزی، بازار تولید و مصرف در روستاها نیز تحت تأثیر سرمایه‌داری و رشد سرمایه‌داری قرار گرفته بود. این امر به تغییراتی در بازارهای روستایی منجر شده بود که قبلاً بیشتر به صورت محیط‌های بسته و خودکفا عمل می‌کردند و کمتر تحت تأثیر و سلطه بازار بودند. با توسعۀ اقتصادی و ورود سرمایه‌های خصوصی صنعتی و تجاری به حوزه‌های روستایی، بازارهای روستایی به روی کالاهای تولیدی و وارداتی که توسط این سرمایه‌ها تولید، وارد و عرضه می‌شد، گشوده شدند. این ورود سرمایه‌های خصوصی می‌توانست به گسترش بازارهای روستایی، افزایش گزینه‌های مصرفی برای مردم روستاها، افزایش رقابت و بهبود کیفیت محصولات منجر شود (رزاقی، 1369: 176).

در برنامه‌های اول تا سوم، هرچند به رشد و نوسازی بخش کشاورزی از طریق توسعه مکانیزاسیون توجه ویژه‌ای صورت گرفت، اما اجرای طرح‌های بزرگ‌مقیاس تأمین آب با گرایش‌های صنعتی و شهری، به‌طور قابل توجهی مانع از تخصیص مناسب منابع به بخش کشاورزی و روستایی گردید (شکوری، 1384: 153-154). در بررسی برنامه‌های عمرانی، توجه به اعتبارات تخصیص‌یافته به بخش‌های مختلف و تأثیر آن بر توسعۀ روستایی و کشاورزی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در جدول زیر به تفکیک اعتبارات عمرانی و سهم بخش‌های مختلف در هر برنامه، اطلاعات مفیدی ارائه شده است:

جدول شمارۀ1: سهم بخش کشاورزی در برنامه‌های عمرانی اول تا چهارم

منبع: سازمان برنامه و بودجه، گزارش عملکرد برنامه پنج ساله عمرانی، 1358

این جدول نشان‌دهندۀ روند تغییرات اعتبارات عمرانی و سهم بخش‌های مختلف در طول برنامه‌های مختلف است. همان‌طور که مشاهده می‌شود، با افزایش کل اعتبارات عمرانی، سهم بخش کشاورزی و عمران روستایی به‌طور قابل توجهی کاهش یافت. این کاهش سهم، به چالش‌هایی برای توسعۀ پایدار روستایی منجر شد؛ به‌ویژه در برنامه‌های اول تا سوم، گرچه به رشد بخش کشاورزی و نوسازی آن از طریق توسعۀ مکانیزاسیون توجه شد، اما اجرای طرح‌های بزرگ‌مقیاس تأمین آب با گرایش‌های صنعتی و شهری، مانع از تخصیص مناسب منابع به بخش کشاورزی و روستایی گردید. این موضوع نشان می‌دهد که سیاست‌های توسعه‌ای در این دوره، بیشتر به سمت تأمین نیازهای شهری و صنعتی متمایل شده و به نیازهای روستایی کمتر توجه شده است.

در این بین، از نقش اصلاحات ارضی در عمران روستایی هم نباید به سادگی عبور کرد. بدون شک اصلاحات ارضی بر جامعه روستایی ایران تأثیرات زیادی گذاشت. بسیاری از محققان، نظیر اشرف و بنوعزیزی اصلاحات ارضی و الغای رژیم ارباب و رعیتی را به عنوان شالوده انقلاب سفید اعلام کرده‌اند که تحقق کامل آن میتوانست در زندگی روستاییان ایران تغییرات گسترده‌ای را رقم بزند (اشرف و بنوعزیزی، 1387: 102). خود محمدرضاشاه دربارۀ ضرورت اجرای اصلاحات ارضی گفته بود: «من قلباً احساس می‌کردم که به عنوان رئیس مملکت مسئول سرنوشت این تودۀ عظیم محرومین کشورهستم و می‌باید آنها را از وضع ناگوار قرون وسطایی‌شان بیرون آورم. بدین جهت از دولت خواستم که طرح قانونی برای اجرای برنام‍ۀ اصلاحات ارضی و تقسیم املاک بزرگ مالکین تهیه و تقدیم پارلمان کند» (پهلوی، 1346: 43)، اما اشرف و بنوعزیزی بر این اعتقادند که این امر محقق نشد و بسیاری از کشاورزان زمین‌های خود را فروختند و به شهرهای بزرگی از جمله تهران مهاجرت کردند (اشرف و بنوعزیزی، همان، 103-104).

با اصلاحات ارضی، دو سوم روستاییان به خرده‌مالک تبدیل شدند؛ درحالی‌که یک‌سوم دیگر همچنان در وضعیت فقر قرار داشتند و به صورت فصلی برای دیگران کار می‌کردند.این تغییرات ساختاری در جامعۀ روستایی، همراه با ورود تکنولوژی‌های جدید به کشاورزی، از جمله کشاورزی مکانیزه و استفاده از تراکتور و تجهیزات دیگر، باعث شد بخشی از جمعیت روستایی به دلیل عدم نیاز به نیروی کار در کشاورزی بیکار شوند. این وضعیت به افزایش مهاجرت افراد به شهرهای بزرگ منجر شد؛ زیرا این افراد که به دلیل تحولات ناشی از اصلاحات ارضی بیکار شده بودند، به دنبال فرصت‌های شغلی و درآمدزایی در شهرها بودند. این مهاجرت‌ها نه تنها تأثیرات اقتصادی و اجتماعی بر روستاها و شهرها داشت، بلکه فرهنگ و زندگی اجتماعی نیز تحت تأثیر قرار گرفت و الگوهای مهاجرتی جدیدی شکل گرفت (آبادیان، 1397: 9) هوگلاند اندازۀ کوچک زمین‌های کشاورزی را به عنوان یکی از عوامل اصلی عدم بهبود تولید اکثر کشاورزان خرده‌پا و تداوم اقتصاد معیشتی در اغلب روستاهای کشور دانسته است. زمین‌های کوچک‌تر معمولاً با مشکلات و چالش‌های خاصی روبه‎رو بودند که می‌توانست به تحولات منفی در تولید و اقتصاد معیشتی کشاورزان منجر شود (هوگلاند، 1381: 93-94). بنابراین براساس اسناد و منابع تاریخی، سطوح پایین زندگی در مناطق روستایی همچنان تداوم داشت؛ به گونه‌ای که یک دهه پس از اصلاحات، متوسط درآمد بیشتر روستاییان بسیار پایین بود و درآمد حدود نیمی از مردم روستا، در همان دوره حتی از میزان مصرف سرانۀ آنها که حدود 102 دلار بود، کمتر شده بود. این بدان معناست که این افراد که عمدتاً کارگران بی زمین و کشاورزان خرده‌پا بودند، حتی قادر به تأمین مقدار متوسط مصرف خود نبودند؛ مقدار مصرفی که پایین‌تر از مصرف در سطح ملی بود (عمید، 1381: 199).

در برنامۀ عمرانی چهارم (1347-1351)، توسعۀ روستایی به عنوان یک بخش مهم، جایگاه خود را در برنامه‌ریزی و سیاست‌های بخشی پیدا کرد. فصل دوازدهم برنامه چهارم با عنوان «عمران و نوسازی دهات»، هدف‌ها و برنامه‌های مشخصی را برای آباد کردن دهات و بهبود شرایط زندگی روستاییان و سالم‌سازی محیط دهات و تسهیل ‌حیات خانوادگی دهقانان و نوسازی روستاها از طریق اقدامات زیر در نظر گرفته بود:

‌الف. تشویق روستاییان به شرکت در کارهای دسته‌جمعی؛ سرمایه‌گذاری‌های فردی و اجرای اصل خودیاری و خودکاری آنان؛ ایجاد حس اعتماد و شوق و مشارکت در امور عمومی از طریق توسعه و تقویت انجمن‌های دهات.

ب. اعطای کمک فنّی و مالی به روستاها برای ایجاد تأسیسات عمومی و بهسازی دهات و تسهیل زندگی خانوادگی روستانشینان.

ج. راهنمایی انجمن‌های دهات به منظور حُسن ادارۀ آنها و تعلیم چگونگی اداره و استفادۀ صحیح از تأسیسات همگانی دهات.

‌د. نوسازی دهات در قطب‌های کشاورزی (برنامه چهارم عمرانی ۱۳۴۷ – ۱۳۵۱، [بی‌تا]: 3).

نکتۀ مشخص اینکه از برنامۀ چهارم به بعد، رویکرد توسعه به سمت صنعتی شدن تغییر یافت و توجه ویژه‌ای به این حوزه معطوف شد. در این راستا، توسعه روستایی از بخش کشاورزی جدا شد و به عنوان یک بخش مستقل مورد توجه قرار گرفت. با این حال، این بخش‌ها در مقایسه با صنعت و خدمات به حاشیه رانده شدند. به عبارت دیگر، توسعۀ صنعتی و خدماتی بیشتر سرمایه‌گذاری و توجه دولتی را به خود جلب کرد و توسعۀ روستایی به دلیل اهمیت کمتر در این برنامه‌ها، در وضعیت حاشیه‌ای قرار گرفت (شکوری، 1384 : 100).

هدف‌های کلی برنامۀ پنجم عمرانی

نگاهی گذرا به برنامه‌ریزی در عصر پهلوی، نشان از پنج برنامه عمرانیِ پنج‌سالۀ تدوین‌شده دارد. در این بین، برنامه عمرانی اول و دوم هفت‌ساله بودند. یکی از نکات قابل ملاحظه این است که برنامه عمرانی پنجم (1352-1356) نیز ابتدا پنج‌ساله بود، اما مدتی بعد از تصویب و اجرا، مورد بازبینی و تجدید نظر قرار گرفت (آل ‌یاسین، 1393: 139). تجدید نظر در برنامۀ عمرانی پنجم به دلیل تحولات بازار بین‌المللی نفت و افزایش قیمت آن بود (مصوبات مجلس شورای ملی، برنامه پنجم عمرانی کشور (تجدید نظر شده) ۱۳۵2 – ۱۳۵6، دوره23، ش6، ص7124).

خداداد فرمانفرمائیان به عنوان طراح اصلی برنامۀ پنجم عمرانی، هدف و شاکلۀ اصلی این برنامه را صنعتی شدن و تأکید بر سیاست عمران شهری و روستایی عنوان کرده است. او اشاره کرده که برای رسیدن به این هدف، بحث عدم تمرکز و منطقهسازی در کشور و بخش خصوصی مورد توجه زیادی قرارگرفت که نتیجۀ آن، رشد بخش خصوصی بود (گودرزی و دیگران، 1381: 266). درواقع، هدف از تجدید نظر در برنامۀ عمرانی پنجم، دستیابی به هدف‌های عالی توسعۀ اجتماعی و اقتصادی بود. با این حال، همراه با رشد سریع، موانعی مانند رشد سریع نواحی شهری و صنایع سنگین، افزایش ناپایدار درآمد برخی از طبقات اجتماعی و افزایش قیمت برخی کالاها که واردات آنها محدود بود، چالش‌هایی را به وجود آورد (مصوبات مجلس شورای ملی، برنامه پنجم عمرانی کشور (تجدید نظر شده) ۱۳۵2 – ۱۳۵6، دوره23، ش6، ص7124).

هویدا در زمان تقدیم لایحۀ بودجه به مجلس، به تغییرات عظیم و غیرمنتظره‌ای که در حال رخ دادن بود، اشاره کرد. او معتقد بود که سیاستمداران و برنامه‌ریزان باید با این تغییرات جدید سازگار شوند. تغییرات قابل ملاحظه‌ای در هدف‌ها، برنامه‌ها و سیاست‌های اجرایی برنامه پنجم عمرانی پذیرفته و اعمال ‌شد (مشروح مذاکرات مجلس شوراى ملى، دوره 23، جلسه 134، سه‌شنبه 6 آذر 1352)؛ برنامه ریزی‌ای که مورد انتقاد برخی مسئولان سازمان برنامه هم قرار گرفته بود. چنان‌که عبدالمجید مجیدی بر این باور بود که انضباط برنامه‌ریزی در کشور رعایت نشد و همین امر باعث شد «برنامه‌ریزی یک ورزش عبثی شود که کشور در سی سال برنامه عمرانی و سازمان برنامه گرفتار آن بود» (گودرزی و دیگران، 1381: 423). این مسئله در برنامۀ پنچم بیشتر دیده می‌شود و بسیاری از نظرات کارشناسان سازمان برنامه، از سوی شاه و دولت مورد تأیید قرار نمیگرفت (مجیدی، 1383: 123). به عبارت دیگر، همواره نظر سیاسیون بر اقتصاددانان چیره میشد (نیلی و کریمی، 1396: 101). از این رو، برخی برنامۀ پنجم کشور را پرتلاطم‌ترین برنامۀ عمرانی در تاریخ برنامه‌ریزی اقتصادی ایران در دورۀ پهلوی می‌دانند (لیلاز، 1392: 337). احتمالاً این نظر براساس تحلیل و بررسی مشکلات و موانعی که در اجرای برنامه پنجم وجود داشت، شکل گرفته است. این مشکلات شامل تنگناهای زیربنایی، محدودیت نیروی انسانی ماهر و همچنین مشکلات مدیریتی و تورم شدید بود که باعث عدم تحقق هدف‌های سرمایه‌گذاری ثابت برنامه پنجم و افزایش هزینه‌های جاری دولت شده بود (غنی‌نژاد، 1395: 278).

در برنامۀ عمرانی پنجم، تحقق هدف رشد تولید ناخالص داخلی غیرنفتی از 894 میلیارد ریال در سال 1351 به 1801 میلیارد ریال در 1356، موفقیت مهمی برای اقتصاد کشور محسوب می‌شد، اما این هدف هیچ‌گاه تحقق نیافت و متوسط رشد تولید ناخالص ملی از هدف پیش‌بینی‌شده در برنامه عمرانی پنجم عقب ماند (ساکما، ش سند 8811/220: 9). این عدم تحقق اهداف اقتصادی، ناشی از چندین عامل بود؛ از جمله ناپایداری‌های اقتصادی، تغییرات سیاسی و عدم تخصیص مناسب منابع به بخش‌های کلیدی اقتصاد. به ‌علاوه، این وضعیت نشان‌دهندۀ چالش‌های جدی در برنامه‌ریزی و اجرای سیاست‌های اقتصادی آن مقطع زمانی بود.

در دوره‌ای که تورم جهانی و افزایش ناگهانی حجم سرمایه‌گذاری‌های دولت در ایران به وقوع پیوست، توزیع درآمد بین گروه‌ها و قشرهای مختلف جامعه تحت تأثیر قرار گرفت و تقاضای فزاینده‌ای برای کالاها و خدمات ایجاد شد. این شرایط به افزایش قابل توجه شاخص ضمنی قیمت‌ها و شاخص هزینۀ زندگی منجر گردید؛ به‌طوری که در سال‌های 1352 و 1353 این شاخص‌ها به نسبت‌های بالایی افزایش یافت؛ به‌ویژه آنکه افزایش شاخص ضمنی قیمت‌ها به 10% و 20% و افزایش شاخص هزینۀ زندگی به بیش از 11% و 15%، نشان‌دهندۀ وجود تورم و افزایش قیمت‌ها در این دوره بود. این وضعیت نه تنها بر قدرت خرید مردم تأثیر گذاشت، بلکه به نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی نیز دامن زد (ساکما، ش سند 8811/220: 18). این وضعیت ناشی از افزایش تقاضا و افزایش ناگهانی حجم سرمایه‌گذاری‌های دولت بود که باعث افزایش قیمت‌ها و هزینه‌ها شد؛ به طوری که نطق محمدرضاشاه پهلوی در مراسم گشایش دوره اجلاسیه 1352-1353 مجلس شورای ملی و سنا گویای این مطلب است: «... در نتیجۀ این وضع، سهم افزایش قیمت کالاهای وارداتی کشور در شاخص عمده‌فروشی که در چهار سال اول برنامه چهارم به‌طور متوسط 8% بود،‌ در سال 1351 به 30 % بالغ‌ گردید و پیش‌بینی می‌شود که این رقم در سال ‌جاری به حدود 40% افزایش یابد» (مذاکرات مجلس شورای ملی، دوره23، 14 مهر 1352، ص2). البته در دورۀ مذکور، مبارزه با تورم از طریق کنترل قیمت‌ها در سطح عمده و خرده‌فروشی به پیروی از اصل انقلاب سفید، منجر به تعدیلی در افزایش قیمت‌ها در سال 1354 شد (ساکما، ش سند 31555/230: 114).

در تحلیل وضعیت اقتصادی ایران در دورۀ برنامه پنجم عمرانی، مشخص می‌شود که تنها 25 تا 30 % از تغییرات شاخص‌های مرتبط با تورم، به عوامل بین‌المللی مربوط می‌شود؛ درحالی‌که بخش عمده‌ای از افزایش قیمت‌ها به عوامل داخلی وابسته بود. این عوامل داخلی شامل تنگناهای زیربنایی، کمبود نیروی انسانی، محدودیت در عرضۀ مصالح و افزایش تقاضای ناشی از افزایش نقدینگی و برخی سیاست‌های مالی دولت بود. این شرایط به‌ویژه در برنامه پنجم عمرانی -که در آن افزایش قیمت‌ها به‌طور صریح ذکر نشده بود- به چالش‌های جدی منجر شد. در تهیۀ این برنامه، فرض شده بود که حدود 10 % افزایش قیمت‌ها به عنوان یک میانگین قابل قبول در نظر گرفته شود، اما در عمل، رشد قیمت‌ها به‌طور قابل توجهی از این میزان فراتر رفت و مشکلات زیادی را به وجود آورد. از جملۀ این مشکلات می‌توان به سنگینی هزینۀ طرح‌های عمرانی اشاره کرد که به دلیل افزایش قیمت‌ها، بار مالی بیشتری بر دوش دولت و پیمانکاران گذاشت. همچنین افزایش دعاوی و توقعات مربوط به جبران افزایش قیمت‌ها از سوی مهندسان مشاور، پیمانکاران و سایر طبقات، به تنش‌های بیشتری در روابط کاری و قراردادها منجر شد (ساکما، ش سند 8811/220: 19).

برنامه‌ریزی و مدیریت عمران روستایی در برنامۀ پنجم

فصل شانزدهم در برنامۀ عمرانی پنجم (تجدید نظر شده) به عمران روستایی اختصاص داشت. هدف اصلی این بخش از برنامۀ عمرانی پنجم، توسعه و بهبود زیرساخت‌ها و خدمات عمومی در روستاها و مناطق روستایی بود. این تدابیر به دلیل ترکیب جمعیتی کشور و تمرکز بیشتر جمعیت در مناطق روستایی اتخاذ شده بود. براساس نتایج سرشماری سال ۱۳۴۵، حدود ۵۷ % از جمعیت کشور در بیش از ۶۶‌هزار مرکز روستایی زندگی می‌کردند. از این تعداد، ۷۴ % جمعیت در هجده‌هزار روستا با تعداد ساکنان بیش از ۲۵۰ نفر ساکن بودند؛ در حالی که ۲۶% جمعیت باقیمانده در ۴۸هزار روستا با جمعیت کمتر از ۲۵۰ نفر ساکن بودند (برنامه پنجم عمرانی کشور، تجدید نظر شده، 1352: 7124).

با توجه به این ترکیب جمعیتی، برنامۀ عمرانی پنجم تمرکز خود را بر حوزۀ عمران روستایی قرار داد. هدف از این برنامه‌ها، حداکثر سرمایه‌گذاری و فعالیت‌ها در حوزۀ عمران روستایی بود تا بتوان برای اکثریت افراد جامعۀ روستایی امکانات و تسهیلات رفاهی را فراهم کرد. فصل مربوط به عمران و نوسازی روستایی، شامل بخش های مختلفی بود؛ از جمله:

4-1. تعیین اهداف و سیاست‌های عمران روستایی

سیاست برنامۀ عمرانی پنجم در روستاها، به‌طور خاص بر اجرای فعالیت‌های عمرانی و نوسازی روستاها در حوزه‌های عمران روستایی متمرکز بود. هر یک از این حوزه‌ها به‌ عنوان یک مجتمع عمرانی در نظر گرفته می‌شد که شامل یک مرکز و تعدادی دهات اقمار بود. هدف اصلی این برنامه، توزیع متعادل سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، خدمات و تسهیلات رفاهی به ‌منظور تعدیل اختلاف معیشت و رفاه بین شهر و روستا بود. این سیاست به دنبال پی‌ریزی شهرهای کوچک و ایجاد ارتباط مؤثر بین روستاها و شهرهای بزرگ کشور بود. کاهش تعداد دهات و بهبود کیفیت زندگی در روستاها از دیگر اهداف این برنامه به شمار می‌رفت. در نهایت، هدف اصلی این بود که حداکثر جمعیت روستایی از خدمات و تسهیلات مذکور بهره‌مند شوند و به این ترتیب، نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی بین مناطق شهری و روستایی کاهش یابد (ساکما، ش سند 6805/293/95). قسمت اعظم اعتبار پروژه‌های پیش‌بینی‌شده، از قبیل پروژه‌های مربوط به آب آشامیدنی، تأسیسات همگانی و بهسازی محیط و راه روستایی، از محل اعتبارات فصل عمران روستایی و اعتبار بقیۀ پروژه‌ها از محل سایر فصول برنامه، از قبیل آموزش و پرورش، بهداشت، درمان و تغذیه، نیرو و سوخت، تأمین مسکن و ساختمان‌های دولتی و غیره باید تأمین می‌شد. به منظور بهبود وضعیت روستاها و افزایش کیفیت زندگی روستاییان، برنامۀ پنجم توسعه اهداف کمّی مشخصی را در حوزۀ عمران روستایی تعیین کرده بود. جدول شماره 2 به تفصیل این اهداف و عملکردها را نشان می‌دهد.

جدول شمارۀ 2: هدف‌های کمّی برنامۀ پنجم در حوزه عمران روستایی

حوزه‌های عمران روستایی	واحد	آغاز برنامه	پایان برنامه	عملکرد تا پایان سال 1354	پیشرفت هدف در سه سال اول برنامه
پوشش جمعیت روستا در ایجاد حوزه‌های عمران روستایی	میلیون نفر	------	10	9/1ق	19
تعداد حوزه‌های عمران روستایی	حوزه	------	1180	245ق	21
تعداد روستاها برای تشکیل حوزه	روستا	------	12000	1985ق	17
عملیات عمران که در حوزه‌ها باید انجام می‌گرفت، به شرح زیر است:
راه روستایی	کیلومتر	-------	400000	4882ق	12
تأمین آب آشامیدنی	پروژه	-------	15500	1427ق	9
تأسیسات بهداشتی (حمام، کشتارگاه، غسالخانه)	------	-------	7000	306ق	4
تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط	پروژه	-------	3500	733ق	21
روستاهای منفرد
تأمین آب آشامیدنی و لوله‌کشی	پروژه	2519	4019	3805 ق	86
تأسیسات بهداشتی (حمام، کشتارگاه، غسالخانه)	پروژه	4019	4519	5059 ق	208
تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط	پروژه	1685	2185	1837 ق	31
راه روستایی	کیلومتر	7749	7749	11970 ق	11
روستایی مناطق خاص
تأسیسات زیربنایی روستاهای نوار مرزی	پروژه	-----	1000	-------	-------
تأسیسات اضطراری در مناطق روستایی	پروژه	------	1000	111 ق	11
تکمیل و توسعۀ پروژه‌های نیمه‌تمام	پروژه	------	1000	-------	------

هدف کمّی برنامه عمرانی پنجم، ایجاد ۱۱۸۰ حوزۀ عمران روستایی در سطح کشور بود. برای نمونه، برای تحقق این هدف در استان کرمانشاه، باید ۵۶ مرکز حوزه عمرانی ایجاد می‌شد. با توجه به هزینۀ متوسط ایجاد هر حوزه عمران روستایی که برابر با ۵۰ میلیون ریال برآورد شده بود، برای رسیدن به این هدف کمّی، اعتباری بالغ بر 2،800،000،000 ریال مورد نیاز بود، اما درواقع، کل اعتبار برنامۀ ایجاد حوزه‌های عمران روستایی در استان کرمانشاه در طول برنامه پنجم معادل ۶۹۰،۱۷۳،۰۰۰ ریال بود که تنها حدود ۲۴% از کل اعتبار مورد نیاز را تشکیل می‌داد (ساکما، ش سند 7901/220: 48). این عدم تطابق بین اعتبار مورد نیاز و اعتبار تخصیص‌یافته، به چالش‌های جدی در اجرای برنامه‌های عمرانی و نوسازی روستاها منجر شد. درواقع، کمبود منابع مالی کافی مانع از تحقق اهداف برنامه و بهبود شرایط زندگی در مناطق روستایی گردید.

هدف دوم به منظور تکمیل هدف اول برنامۀ عمرانی پنجم، یعنی بهره‌برداری کامل از تأسیسات ایجاد شده بود. این هدف از طریق توسعۀ برنامه‌های آموزشی جامع برای جامعه روستایی دنبال می‌شد تا زمینه‌ای برای پذیرش نوآوری‌ها و پدیده‌های جدید در جهت سازندگی و توسعۀ پایدار دهات فراهم گردد. همچنین این برنامه به تحکیم مبانی فرهنگی و استقلال ملی نیز توجه داشت (ساکما، ش سند 1323/293: 97).

در آغاز برنامۀ پنجم، پیش‌بینی شده بود که در استان تهران، تعداد ۱۲۷ حوزۀ عمران روستایی ایجاد شود، اما در عمل تنها شانزده حوزه (معادل ۱۲%) ایجاد گردید و این حوزه‌ها به ‌صورت ناقص باقی ماندند. در هشت حوزه، تأسیسات در زمین‌های مجاور ده ساخته شده بود که این موضوع به نارضایتی مردم منجر گردید (ساکما، ش سند 7901/220: 98). چالش‌های اصلی در این پروژه‌ها شامل تأمین آب آشامیدنی بود که در ایجاد شبکۀ لوله‌کشی، تنها به پیدا کردن منابع آب توجه شده و شش حوزه فاقد آب بودند. اصول فنی و بهداشتی رعایت نشده و این موضوع به نارضایتی روستاییان دامن زده بود. همچنین در زمینۀ ایجاد حمام‌های بهداشتی، مشکلات فنی و عدم مشورت با اهالی روستا، باعث شده بود که حمام‌های ساخته‌شده قابل استفاده نباشند. عدم توجه به نیازهای فرهنگی نیز مشهود بود؛ به‌طوری که ایجاد تأسیسات فرهنگی مانند کتابخانه به دلیل وجود واحدهای فرهنگی دیگر نادیده گرفته شده بود؛ درحالی‌که نیاز به فضاهای فرهنگی و آموزشی در روستاها احساس می‌شد. در مورد ایجاد ساختمان رختشویخانه، این پروژه به دلیل لوله‌کشی منازل و سنت‌های محلی ضروری نبود و نشان‌دهندۀ عدم توجه به نیازهای واقعی جامعۀ محلی بود. تأسیسات ایجادشده در مراکز حوزه‌های عمرانی متناسب با وعده‌های مسئولین محقق نشد و زمان طولانی (دو تا سه سال) برای ایجاد آنها صرف شده بود. این امر موجب بدبینی روستاییان گردید و مشکلاتی مانند عدم اتصال شبکه برق و لوله‌کشی آب آشامیدنی به وجود آورد. برای مثال، شبکۀ برق روشنایی روستای نجم‌آباد کرج حدود دو سال به طول انجامید، اما تا آن زمان به برق وصل نشده بود. همچنین شبکه لوله‌کشی آب آشامیدنی روستای جفتان، از منبع ذخیره آب تا شبکه داخل روستا، برای روستاییان به یک جوک تبدیل شده بود (ساکما، ش سند 7901/220: 100-102).

4-2. برنامه‌ریزی منطقه‌ای و محلی برای توسعۀ روستاها

در راستای توسعه و بهبود عمران روستایی، یکی از دهات در هر حوزه عمرانی، به عنوان مرکز حوزه انتخاب می‌شد. این انتخاب براساس سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلی طراحی شده و هدف آن ایجاد یک ساختار منسجم برای مدیریت و توسعه روستاها بود. در هر حوزه عمرانی، مجموعه‌ای از دهات در یک محدودۀ مشخص قرار داشتند و انتخاب مرکز حوزه براساس معیارهای مشخصی انجام می‌گرفت. این معیارها شامل جمعیت، توسعه اقتصادی، زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و سایر عوامل مرتبط بود که به منظور تسهیل فرایند توسعه و بهبود کیفیت زندگی ساکنان روستاها در نظر گرفته می‌شد. برای مثال، از ابتدای برنامه پنجم عمرانی، با هدف کلی ایجاد مراکز حوزه‌های عمرانی روستایی به منظور جمع ‌کردن تدریجی روستاهای پراکنده در یک نقطه در استان خوزستان، تعداد هفده حوزه عمرانی احداث شد. این حوزه‌ها شامل ۲۷۶ روستا و ۱۱۰ هزار نفر جمعیت بود (ساکما، ش سند 7901/220: 72). این اقدام به منظور تسهیل و تسریع فرایند توسعه و بهبود عمران روستایی در حوزه مورد نظر بود که باید ویژگی‌های ذیل را دارا بود:

روند افزایش جمعیت از سال ۱۳۴۵ تا ۱۳۵۰؛
بالا بودن سطح تولیدات کشاورزی و دامی؛
وجود منابع آب برای توسعه آتی؛
وجود امکانات لازم برای ایجاد و یا توسعه سازمان‌های اداری و محلی؛
وجود سرویس‌های مسافرتی بانکی و بازار و یا دارا بودن زمینه‌ای مساعد برای خدمات مذکور؛
مرکزیت از نظر جغرافیایی برای سرویس‌رسانی به دهات حوزه (برنامه پنجم عمرانی کشور، 1352: 7364).

محدودۀ حوزه‌های عمرانی در مناطق مختلف کشور، براساس پراکندگی دهات و کیفیت پروژه‌ها متغیر بوده و این محدوده‌ها تا حد امکان شامل نقاطی بوده‌اند که شرکت‌های سهامی زراعی و تعاونی تولید روستایی در آنها فعالیت داشته‌اند. با این حال، همواره مشکلات و تنگناهایی در مورد احداث حوزه‌های عمرانی روستایی وجود داشت. یکی از مشکلات اصلی در این زمینه، انتخاب حوزه‌های عمرانی به عنوان نخستین چالش بوده است. برای مثال، در استان خوزستان به دلیل وجود مناطق کوهستانی و دورافتاده، خرید بخش عمده‌ای از روستاهای مناسب و پرجمعیت واقع در حوزۀ آبخور رودخانه‌های دز و کارون، در مناطق دزفول و شوشتر توسط سازمان آب و برق خوزستان انجام شد. این انتخاب به منظور فعالیت‌های شرکت‌های کشت و صنعت و برنامه‌ریزی برای آینده و وسعت و پراکندگی روستاهای استان صورت گرفت. با این حال، انتخاب حوزه‌های عمرانی مناسب، در سال‌های مختلف با مشکلات و محدودیت‌های خاصی روبه‌رو بود. انتخاب صحیح حوزه‌های عمرانی با توجه به شرایط جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی هر منطقه می‌توانست به اجرای موفق برنامه‌های عمران روستایی و توسعۀ پایدار مناطق کمک کند. اصلاحات در فرایند انتخاب حوزه‌های عمرانی، هماهنگی بیشتر بین دستگاه‌های مربوطه و توجه به نیازهای واقعی جامعه محلی، می‌توانست بهبود وضعیت عمران روستایی در کشور را تضمین کند، اما این امر به‌طور کامل تحقق نیافت (ساکما، ش سند 7901/220: 73).

4-3. برنامۀ تأسیسات زیربنایی روستاها

به منظور توسعه و بهبود شرایط زندگی در مناطق روستایی، برنامه پنجم توسعه به عنوان یک طرح جامع و کلان در نظر گرفته شد. این برنامه با هدف ارتقای کیفیت زندگی روستاییان و فراهم کردن زیرساخت‌های لازم برای توسعۀ پایدار طراحی گردید. با توجه به اهمیت خدمات رفاهی و تأسیسات زیربنایی در بهبود وضعیت معیشتی و اجتماعی ساکنان روستاها، این برنامه به دنبال ایجاد تغییرات مثبت و مؤثر در زندگی روزمرۀ مردم بود. با وجود این، برنامه تأسیسات زیربنایی روستاها در برنامه پنجم، چند هدف مهم را پیگیری میکرد:

الف. هدف اصلی از اجرای این برنامه در برنامه پنجم، ایجاد تأسیسات رفاهی و تمرکز خدمات مورد نیاز در محدودۀ مراکز خدمات روستایی و روستاهای منفرد جمعیت بود (ساکما، ش سند 8811/220: 48). در این برنامه، مقرر شده بود حدود ده میلیون نفر از جمعیت روستایی از تأسیسات زیربنایی و تسهیلات رفاهی فصل عمران و نوسازی روستاها بهره‌مند شوند. برای این منظور، در برنامه پنجم اقدام به ایجاد تأسیسات زیربنایی در ۱۱۸۰ حوزه (که حدود دوازده‌هزار روستا را شامل می‌شد) صورت میگرفت (ساکما، ش سند 8823/220: 15).

ب. برنامه پنجم در دوران عمران و نوسازی روستاها، به منظور ایجاد تأسیسات زیربنایی و تسهیلات رفاهی در روستاهای منفرد با جمعیت بیش از ۲۵۰ نفر و به‌ویژه روستاهای منفردی که در گذشته طبق مقررات سهم خودیاری برای تأسیسات زیربنایی پرداخت کرده‌اند و همچنین دهات منفردی که پس از ادغام تعاونی‌های روستایی به عنوان مرکز عمل شرکت‌ها انتخاب شده‌اند، اجرا می‌شد (ساکما، ش سند 8823/220: 15).

ج . آشنا کردن روستاییان به فنون و مهارت‌های جدید و تربیت کارگر ماهر کشاورزی و تکنیسین برق، ماشین آلات و سایر حرفه‌های مورد نیاز روستاها (ساکما، ش سند 15533/220: 83).

در دوران برنامۀ عمرانی پنجم، برای اجرای پروژه‌های تأمین آب آشامیدنی و لوله‌کشی در روستاها، احداث راه‌های روستایی، تأسیسات و ساختمان‌های بهداشتی (مانند حمام، کشتارگاه و غسالخانه) و همچنین تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط (شامل سیل‌بند و سیل‌برگردان، تسطیح و شن‌ریزی معابر) اقدام می‌شد. در برنامه‌ریزی برای این منظور، تعداد ۱۱۸۰ حوزه پیش‌بینی شده بود که حدود دوازده‌هزار روستا را با جمعیتی معادل دَه میلیون نفر در برمی‌گرفت.

در دوران برنامۀ عمرانی پنجم، هدف‌گذاری برای اجرای ۲۶هزار پروژه تأمین آب آشامیدنی، ساختمان‌های بهداشتی و تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط، به همراه احداث چهل‌هزار کیلومتر راه روستایی، نشان‌دهندۀ عزم جدی برای بهبود زیرساخت‌های روستایی و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان این مناطق بود. با این حال، عدم تحقق کامل این اهداف دلایل متعددی داشته است که نیاز به بررسی دقیق‌تری دارد. یکی از عوامل اصلی ناکامی در دستیابی به اهداف برنامه، وجود مشکلات و موانع مختلف در فرایند اجرای پروژه‌ها بود. این مشکلات شامل کمبود منابع مالی، عدم هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی و همچنین چالش‌های مدیریتی و فنی بودند که به تأخیر در اجرای پروژه‌ها و کاهش کیفیت آنها منجر شده بود. علاوه بر این، عدم برنامه‌ریزی و توجه کافی به روستاهای منفرد و روستاهایی که دارای جمعیت کمتر از پنجاه خانوار بودند، به عنوان یک نقص اساسی در سیاست‌گذاری‌های عمرانی مطرح می‌شود. در نتیجه، پروژه‌های تأمین آب آشامیدنی، لوله‌کشی و ساختمان‌های بهداشتی در روستاهای منفرد، از اهداف برنامه عقب ماندند(ساکما، ش سند 8823/220: 15).

در زمینه تأمین برق روستایی، تا پایان برنامۀ عمرانی چهارم، تعدادی از روستاها با استفاده از اعتبارات عمرانی و خودیاری اهالی، به شبکه برق متصل شدند. با آغاز برنامه پنجم، هدف‌گذاری برای برق‌رسانی به ۱۱۸۰ روستا در حوزه‌های عمران روستایی صورت گرفت، اما عملکرد این برنامه به دلیل محدودیت در تعداد حوزه‌های عمران روستایی و تشکیل تنها حدود ۳۵۰ روستا متوقف شد. تا سال ۱۳۵۷ تنها ۳۷۰۰ روستا با جمعیتی معادل ۲۰% از جمعیت روستایی کشور، دارای برق بودند که بیشتر آنها در مجاورت شهرها یا در مسیر خطوط انتقال نیرو قرار داشتند. این واقعیت نشان می‌دهد که توزیع نابرابر خدمات زیرساختی، به‌ویژه در مناطق دورافتاده و کمتر توسعه‌یافته، همچنان یک چالش بزرگ باقی مانده بود. در زمینۀ برنامه‌های درمانی و بهداشتی روستایی، هدف ایجاد پانصد مرکز درمانی و بهداشتی جدید در مراکز بخش‌ها و روستاهای پرجمعیت و همچنین ۱۹۰۰ خانه بهداشت و شبکه‌ای متشکل از هشتصد مرکز درمانی بهداشتی اصلی و ۲۴۰۰ مرکز فرعی پیش‌بینی شده بود. تا پایان برنامۀ عمرانی پنجم، مجموعاً ۳/۳ میلیارد ریال برای اجرای این برنامه پرداخت گردید. این سرمایه‌گذاری به تکمیل و ایجاد ۵۹۵ مرکز بهداشتی و درمانی، ۹۲۵ خانه بهداشت، تجهیز ۷۲۴ مرکز از نظر افزایش امکان تشخیص و همچنین ایجاد و تجهیز محل سکونت پزشکان منجر شد (ساکما، ش سند 8823/220: 23). بنابراین در راستای توسعه و بهبود زیرساخت‌های روستایی، برنامه‌های عمرانی به عنوان ابزاری کلیدی برای ارتقای کیفیت زندگی ساکنان مناطق روستایی طراحی و اجرا می‌شوند. این برنامه‌ها شامل تأمین آب آشامیدنی، احداث ساختمان‌های بهداشتی، ایجاد تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط و احداث راه‌های روستایی است. با توجه به اهمیت این پروژه‌ها در بهبود شرایط زندگی و سلامت روستاییان، ارزیابی عملکرد آنها در مقایسه با اهداف تعیین‌شده، می‌تواند به شناسایی نقاط قوت و ضعف در فرایندهای اجرایی کمک کند. بر همین اساس، در جدول زیر به تحلیل اهداف و عملکرد پروژه‌های مختلف در حوزۀ عمران روستایی و روستاهای منفرد پرداخته شده است.

جدول شمارۀ 3: نوع و تعداد پروژه و میزان عملکرد طی دوران برنامه عمرانی پنجم

نوع پروژه

حوزه عمران روستایی

روستاهای منفرد

هدف برنامه

عملکرد

درصد عملکرد

هدف برنامه

عملکرد

درصد عملکرد

تأمین آب آشامیدنی

ساختمان‌های بهداشتی

تأسیسات حفاظتی و بهسازی محیط

راه‌های روستایی

15500

7000

3500

40000

2225

487

921

6202

35/14

95/6

31/26

50/15

1500

500

-----

2166

1354

342

6734

40/144

80/270

40/68

------

منبع: ساکما، ش سند 823/220

4-4. برنامۀ تعلیمات توجیهی روستاییان

یکی دیگر از برنامه‌هایی که در راستای عمران روستایی در برنامه پنجم مورد تأکید قرار گرفته بود، برنامه تعلیمات توجیهی روستاییان است. این برنامه به منظور ارتقای سطح آگاهی و مهارت‌های روستاییان طراحی شده بود و هدف آن تشویق و هدایت جامعه روستایی به بهره‌برداری بهینه از منابع موجود و ایجاد فرصت‌های لازم برای پرورش استعدادها در جهت سازندگی مناطق روستایی بود.

این برنامه به روستاییان کمک می‌کرد با فنون و مهارت‌های جدید در زمینه‌های مختلف، از جمله کشاورزی، دامداری و صنایع دستی آشنا شوند. آموزش‌های ارائه‌شده شامل تکنیک‌های نوین کشاورزی، روش‌های بهینه‌سازی تولید و استفاده از فنّاوری‌های جدید بود. این آشنایی به روستاییان این امکان را می‌داد که بهره‌وری خود را افزایش دهند و به بهبود کیفیت محصولات خود بپردازند. برنامه تعلیمات توجیهی همچنین به آموزش اعضای انجمن‌های محلی و افراد فعال روستاها به اصول تعاون و خودسازی می‌پرداخت. این آموزش‌ها به تقویت روحیۀ همکاری و همیاری در بین روستاییان کمک می‌کرد و آنها را قادر می‌ساخت تا به صورت جمعی به حل مشکلات و چالش‌های خود بپردازند. با ایجاد شبکه‌های اجتماعی قوی‌تر و افزایش مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی، روستاییان می‌توانستند به توسعۀ پایدار و بهبود کیفیت زندگی خود دست یابند (ساکما، ش سند 15533/220: 83).

اقدامات انجام‌شده در برنامه پنجم برای آموزش و توجیه روستاییان، به عنوان یک گام مهم در راستای توسعه و پیشرفت مناطق روستایی محسوب می‌شد. با اجرای برنامه‌های تعلیمات توجیهی و تربیت کارگزاران ماهر، روستاییان می‌توانستند به بهبود کیفیت زندگی و افزایش بهره‌وری در فعالیت‌های اقتصادی خود دست یابند. در برنامه پنجم، اقدامات گسترده‌ای برای آموزش و توجیه روستاییان انجام می‌شد که یکی از آنها برگزاری سمینارها و دوره‌های کوتاه‌مدت تعلیمات تلفیقی و توجیهی بود. این برنامه به منظور ارتقای سطح آگاهی و مهارت‌های نمایندگان انجمن‌های ده، شرکت‌های تعاونی و سهامی زراعی و همچنین سایر افراد فعال در حوزه‌های عمرانی طراحی شده بود. در این برنامه، حدود یازده‌هزار نفر از نمایندگان انجمن‌های ده، شرکت‌های تعاونی و سهامی زراعی، انجمن‌های شهرستان و استان، کادر خدماتی دولت در حوزه‌های عمرانی، فرمانداران و بخشداران، سپاهیان انقلاب و سایر رؤسای ادارات ذیربط در سمینارها و دوره‌های کوتاه‌مدت تعلیمات تلفیقی و توجیهی شرکت می‌کردند. این آموزش‌ها به منظور افزایش توانمندی‌های این افراد و بهبود عملکرد آنها در حوزه‌های مختلف عمرانی و خدماتی طراحی شده بود. آموزش‌ها در مرکزی به نام «مؤسسۀ مطالعاتی و توجیهی عمران دهات» که برای اولین بار در برنامه پنجم به‌طور آزمایشی در استان‌های خراسان، گیلان، کرمانشاه و سواحلی تأسیس می‌شد، صورت می‌گرفت. مهم‌ترین وظیفۀ این مرکز، مطالعۀ فعالیت‌های عمرانی و تماس دائم با روستاییان و کادر خدماتی دهات بود. این مرکز تلاش می‌کرد برنامه‌های آموزشی خود را با نیازهای واقعی روستاییان تطبیق دهد و به این ترتیب، آموزش‌ها به صورت هدفمند و مؤثر ارائه شود. علاوه بر این، کلاس‌های کارآموزی توسط صندوق کارآموزی برای آموزش و تربیت کارگزاران ماهر در حوزه‌های مختلف ایجاد می‌شد. این کلاس‌ها به روستاییان این امکان را می‌داد که مهارت‌های لازم را در زمینه‌های مختلف کسب کنند و به بهبود کیفیت زندگی و افزایش بهره‌وری در فعالیت‌های اقتصادی خود بپردازند (ساکما، ش سند 8823/220: 19).

4-5. برنامۀ تحقیق و بررسی

در برنامه پنجم، یکی از آخرین و مهم‌ترین راهبردها در راستای عمران روستایی، برنامۀ تحقیق و بررسی بود. این برنامه به منظور شناسایی دقیق‌تر نیازها و چالش‌های موجود در روستاها و ارائۀ راهکارهای مؤثر برای بهبود شرایط زندگی روستائیان طراحی شده بود و عملیات آن عبارت از جمع‌آوری آمار و اطلاعات و تجزیه و تحلیل آنها و انجام مطالعات زمینه‌ای در همۀ امور مربوط به روستاییان و ارائۀ پیشنهادهای لازم به منظور استفاده در برنامه‌ریزی جامعه روستایی بود (ساکما، ش سند 15533/220: 83). بنابراین براساس آنچه گفته شد، برنامۀ پنجم توسعه به عنوان یک گام مهم در راستای عمران روستایی، شامل مجموعه‌ای از برنامه‌ها و اعتبارات بود که به بهبود شرایط زندگی روستاییان و توسعۀ زیرساخت‌های روستایی اختصاص یافته بود. در جدول شماره 4، اعتبارات مربوط به این برنامه‌ها طی سال‌های 1354 تا 1356 نشان داده شده است.

جدول شمارۀ 4: اعتبارات مربوط به برنامه‌های عمران روستایی در برنامه پنجم

عنوان برنامه	1354		1355		1356
عنوان برنامه	برآورد قطعی	سهم	مصوب	سهم	برآورد	سهم
مبالغ به میلیون ریال	2	3	4	5	6	7
جمع	4،675	100	7،871	100	7،957	100
تأسیسات زیربنایی روستاها	4،643	3/99	7،819	3/99	7،844	6/98
تعلیمات توجیهی روستاییان	32	7/0	52	7/0	42	5/0
تحقیق و بررسی	------	-----	--------	------	71	9/0

منبع: ساکما، ش سند 7436/279

4-6. مدیریت منابع و اعتبارات مالی برای عمران روستایی

مدیریت منابع و اعتبارات مالی در حوزه عمران روستایی، یکی از عوامل کلیدی در توسعۀ پایدار و بهبود شرایط زندگی روستاییان به شمار می‌آید. در برنامۀ پنجم عمرانی، سرمایه‌گذاری و تخصیص اعتبارات به این حوزه به‌طور قابل توجهی افزایش یافته بود. براساس اطلاعات موجود، کل اعتبارات عمران روستایی در برنامه پنجم ۳۷/۸ میلیارد ریال بود. این مبلغ شامل ۱۰/۶ میلیارد ریال از محل اعتبارات عمرانی و ۱/۱ میلیارد ریال از اعتبارات بودجه عادی بود. این افزایش قابل توجه در اعتبارات، نشان‌دهندۀ توجه بیشتر به توسعه روستایی و نیاز به بهبود زیرساخت‌ها در این مناطق بود (ساکما، ش سند 9203/220: 95). در جدول شمارۀ 5 به تفکیک اعتبارات عمرانی در برنامه پنجم توسعه، نمایی دقیق از نحوه تخصیص منابع مالی به پروژه‌های مختلف عمران روستایی ارائه شده است.

جدول شمارۀ 5: کل اعتبارات عمرانی در برنامه پنچم (به میلیارد ریال)

عنوان برنامه	اعتبارات جاری نگهداشت سطح عملیات	اعتبارات عمرانی			جمع کل اعتبارات
	اعتبارات جاری نگهداشت سطح عملیات	ثابت	غیرثابت	جمع	جمع کل اعتبارات
	(1)	(2)	(2)	4
1. تأمین آب آشامیدنی	-	18	-	18	18
2. راه‌های روستایی	-	12	-	12	12
3. تأسیسات بهداشتی (حمام، غسالخانه و کشتارگاه)	-	1	-	1	1
4. مراکز تعلیمات عمومی و تحقیقات روستایی	-	1	-	1	1
5. تأسیسات حفاظتی	-	4	-	4	4
6. خدمات عمومی	8/1	-	-	-	8/1
جمع	8/1	36	-	36	8/37

منبع: ساکما، شماره سند 9203/220

چالش‌ها و مشکلات روستاها همزمان با اجرای برنامه پنجم

برنامه پنجم، به‌ویژه در حوزۀ عمران روستایی، با هدف بهبود شرایط زندگی روستاییان و ارتقای زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی در مناطق روستایی طراحی و اجرا شد. این برنامه به ‌دنبال ایجاد تعادل بین توسعۀ شهری و روستایی و کاهش نابرابری‌های موجود در سطح کشور بود. با این حال، در طول اجرای این برنامه، چالش‌ها و مشکلات متعددی در زمینۀ برنامه‌ریزی و اجرایی به وجود آمد که مانع از دستیابی به اهداف تعیین‌شده گردید. عدم تطابق برنامه‌ها با واقعیت‌های محلی، کمبود نیروی انسانی و تجهیزات فنی و همچنین نادیده گرفتن نیازهای خاص روستاها از جملۀ این چالش‌ها بودند. بر همین اساس، بررسی دقیق مسائل و مشکلات عمران روستایی می‌تواند به شناسایی نقاط ضعف و قوت برنامه‌های گذشته و بهبود فرایندهای آینده کمک کند. مسائل و مشکلات عمران روستایی را می‌توان از دو جنبه بررسی و مطرح کرد: الف. جنبه برنامه‌ریزی؛ ب. جنبه اجرایی.

الف. مسائل و مشکلات عمران روستایی از جنبۀ برنامه‌ریزی

عدم تطابق حوزه‌های عمران روستایی با واقعیت‌ها و نیازهای اقتصادی و اجتماعی استان‌ها (ساکما، ش سند 1323/293: 97).

عدم تطابق حوزه‌های عمران روستایی با واقعیت‌ها و نیازهای اقتصادی و اجتماعی استان‌ها، یکی از چالش‌های اساسی در برنامه پنجم توسعه بود که به‌طور مستقیم بر ناکارآمدی برنامه‌های عمران روستایی تأثیر گذاشته بود. این عدم تطابق به چندین عامل کلیدی مرتبط بود. یکی از این عوامل، تنوع جغرافیایی و نیازهای متفاوت استان‌ها بود. ایران به ‌عنوان کشوری با تنوع جغرافیایی و اقلیمی، دارای نیازهای متفاوتی در هر استان بود. این تنوع به‌ویژه در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مشهود بود. برنامه‌های عمران روستایی که به ‌صورت کلی و بدون توجه به ویژگی‌های خاص هر منطقه طراحی شده بود، نمی‌توانست به‌طور مؤثر به نیازهای محلی پاسخ دهد. برای مثال، در برخی استان‌ها نیاز به تأسیسات آبیاری و مدیریت منابع آب به ‌دلیل خشکسالی و کم‌آبی بسیار حائز اهمیت بود؛ درحالی‌که در دیگر مناطق نیاز به توسعۀ زیرساخت‌های آموزشی و بهداشتی بیشتر احساس می‌شد. این عدم تطابق باعث می‌شد بسیاری از پروژه‌ها و برنامه‌ها در عمل ناکارآمد و غیرقابل اجرا باشند. ضوابط و خط‌مشی‌های اجرایی برنامۀ عمران روستایی نیز با ویژگی‌های اقتصادی و اجتماعی روستاها هماهنگ نبود. این موضوع نشان‌دهندۀ عدم توجه کافی به نیازها و ویژگی‌های محلی روستاها و عدم تطابق برنامه‌ها با واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی محلی است. ایجاد حوزه‌های عمران روستایی با تمرکز بیشتر بر جنبه رفاهی تا اقتصادی، نیازمند بررسی دقیق‌تر نیازهای واقعی روستاها و تأثیرات اقتصادی و اجتماعی محلی بود (ساکما، ش سند 7901/220: 16). همچنین عواملی مانند کمبود تولید، خشکسالی، کم‌آبی، فقدان زمین قابل کشت و زرع، کمی سرمایه، فقدان تأسیسات زیربنایی و اقتصادی و کمبود دانش کشاورزی، از جمله عواملی است که بر اقتصاد و به‌خصوص اقتصاد کشاورزی روستاها تأثیرگذار بود. این عوامل باعث کاهش تولید، کاهش درآمد و مهاجرت روستاییان به شهرها شده‌ بود (ساکما، ش سند 16526/220: 4).

در سال‌های اولیۀ برنامه پنجم توسعه، تمرکز بر جنبه‌های نمایشی برنامه و انتخاب روستاهای کنار جاده‌های اصلی، به‌ عنوان یک رویکرد غالب در حوزه عمران روستایی مطرح بود. این رویکرد اگرچه ممکن بود در ظاهر جذاب به نظر برسد، اما در عمل با چالش‌های جدی مواجه شد که به ناکارآمدی برنامه‌های عمران روستایی منجر گردید. ناتوانی برخی دستگاه‌ها و سازمان‌ها در انجام تعهدات مورد نظر، به‌ویژه در زمینه تأسیسات زیربنایی، از دیگر چالش‌های مهم بود. این ناتوانی نه تنها به تأخیر در اجرای پروژه‌ها منجر شد، بلکه باعث ایجاد نارضایتی در میان روستاییان و کاهش اعتماد به برنامه‌های توسعه‌ای گردید. در نتیجه، بسیاری از پروژه‌ها به‌ دلیل عدم تأمین منابع مالی و انسانی لازم، به حالت تعلیق درآمدند و یا به‌طور ناقص اجرا شدند (ساکما، ش سند 7901/220: 100؛ همان، ش سند 16526/220: 4).

در برنامه‌ریزی، به ویژگی‌ها و مسائل خاص مناطق که نه تنها در سطح کشور، بلکه در سطح استان هم نمیتوانند همگن و مشترک باشند، توجه کافی نشده بود. این موضوع نشان از عدم توجه کافی به ویژگی‌ها و مسائل خاص مناطق در فرایند برنامه‌ریزی دارد. این امر می‌تواند به دلیل عدم درک کامل از وضعیت و نیازهای ویژۀ هر منطقه، عدم توجه به تنوع جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق مختلف باشد (ساکما، ش سند 7901/220: 20).

۳. یکی از چالش‌های اساسی در حوزۀ عمران روستایی، کمبود نیروی انسانی و تجهیزات فنی در سازمان‌های مسئول در زمینۀ برنامه‌ریزی و مطالعاتی بود. این کمبود به‌طور مستقیم بر کیفیت و اثربخشی برنامه‌های عمران روستایی تأثیر گذاشت و مانع از تحقق اهداف توسعه‌ای در این حوزه شد؛ زیرا نیروی انسانی کافی و متخصص یکی از ارکان اصلی موفقیت هر برنامه توسعه‌ای به شمار می‌آید. در زمینۀ عمران روستایی، کمبود نیروی انسانی متخصص و کارآزموده در سازمان‌های مسئول، به‌ویژه در سطوح اجرایی، به عدم توانایی در برنامه‌ریزی و اجرای مؤثر پروژه‌ها منجر شد. این کمبود باعث می‌شد بسیاری از پروژه‌ها به ‌دلیل عدم دانش و تجربۀ کافی در زمینه‌های فنی و مدیریتی، با مشکلات جدی مواجه شوند و نتوانند به اهداف خود دست یابند (ساکما، ش سند 16526/220: 25).

٤. یکی از چالش‌های مهم در برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و رفاهی، نادیده گرفتن روستاهای کمتر از ۲۵۰ نفر جمعیت و خارج کردن آنها از شمول اهداف و عملکردهای این برنامه‌ها بود. این رویکرد نه تنها به نابرابری در توزیع منابع و خدمات منجر شد، بلکه تأثیرات منفی بر توسعۀ پایدار در این مناطق نیز داشت (ساکما، ش سند 16526/220: 4).

یکی از مشکلات اساسی در عرصۀ برنامه‌ریزی عمران روستایی، پذیرش پروژه‌ها و تعیین برنامه‌ها بدون توجه به امکانات اجرایی و اولویت‌ها بود. این رویکرد نه تنها به ناکارآمدی در اجرای پروژه‌ها منجر شد، بلکه تأثیرات منفی بر تحقق اهداف توسعه‌ای نیز داشت (ساکما، ش سند 16526/220: 25).

ب. مسائل و مشکلات برنامه‌های عمران روستایی از نظر اجرایی

دستگاه‌های اجرایی ذیربط در انجام عملیات پروژه‌ها با توجه به تعدد و پراکندگی محل‌های اجرا و کمبود تجهیزات فنی و انسانی در آنها، ضعف داشتند. اعتبار پروژه‌های حوزه عمران روستایی که در برنامه پنجم پیش‌بینی شده بود، باید از فصل‌های مختلف تأمین می‌شد و توسط دستگاه‌های مختلف به صورت همزمان و مجتمع به مرحله اجرا می‌رسید، اما در طول برنامه پنجم، هماهنگی در مرکز وجود نداشت و این موضوع باعث مشکلاتی در ایجاد و حفظ هماهنگی دقیق در تهیه و تنظیم بودجۀ کل کشور در مرکز شد؛ به همین دلیل ایجاد حوزه‌های عمرانی به‌طور مطلوب و به‌موقع در منطقه به علت فقدان یک نظام جامع برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی منطقه‌ای و فقدان اختیارات لازم، بسیار مشکل به نظر می‌رسید. برای مثال، در استان اصفهان در طول برنامه پنجم، فقط پروژه‌هایی که به سه وزارت کشاورزی و عمران روستایی، بهداری و بهزیستی و آموزش و پرورش مربوط می‌شد، به صورت هماهنگ و همزمان به مرحله اجرا درآمد (ساکما، 7901/220: 20).
عدم وجود واحدهای طرح‌های برنامه‌ها در بیشتر سازمان‌ها و دستگاه‌های مسئول و موظف در سطح استان‌ها در ارتباط با برنامه‌های عمرانی (ساکما، ش سند 16526: 220: 6).
عدم ارتباط بین واحدهای مسئول در سطح شهرستان‌ها و استان‌ها در زمینۀ پروژه‌ها و برنامه‌های پیش‌بینی‌شدۀ اجرایی در هر منطقه.
کمبود پیمانکاران محلی و عدم استقبال پیمانکاران بزرگ و مجهز از پروژه‌های کوچک و منفرد.
کمبود مصالح ساختمانی و تأسیساتی و نوسان قیمت‌ها (ساکما، ش سند 16526/220: 6-7).

این چالش‌ها موجب شده بود عملکرد برنامه‌های پنجم در توسعه زیرساخت‌ها و عمران روستایی، آن گونه که مورد توجه بود، انجام نشود؛ چنان‌که در برنامه عمرانی پنجم کشور، هدف اصلی برنامه عمران روستایی، تمرکز بر دهستان‌هایی بود که براساس نتایج سرشماری موجود، دارای جمعیتی بیش از ۲۵۰ نفر بودند. این رویکرد به‌ منظور بهبود شرایط زندگی و توسعۀ زیرساخت‌های روستایی طراحی شده بود (سازمان برنامه و بودجه، 1354). جدول شماره 6 نشان‌دهنده طرح ایجاد حوزه‌های عمرانی روستایی در برنامه پنجم است که به تفکیک تعداد روستاها، براساس جمعیت آنها ارائه شده است.

جدول شمارۀ 5: طرح ایجاد حوزه‌های عمرانی روستایی در برنامه پنجم

براساس نتایج مقدماتی سرشماری سال 1355، جمعیت روستایی ایران حدود 9/17 میلیون نفر بود که در مقایسه با نتایج سرشماری دوره قبل، رشدی معادل 15/1 درصد را نشان می‌داد. این آمار به‌ خوبی نمایانگر تغییرات جمعیتی در کشور در آن زمان بود. نسبت جمعیت روستایی به کل جمعیت کشور در دهه 1350 از 62% به 2/53% کاهش یافته بود. این کاهش نشان‌دهندۀ روند مهاجرت روستاییان به شهرها و افزایش جمعیت شهری بود. در این میان، 67.5% از روستاها دارای جمعیتی کمتر از 250 نفر بودند. این موضوع نشان‌دهندۀ وجود تعداد زیادی روستای کوچک در کشور بود که ممکن بود به دلیل جمعیت کم، از خدمات و زیرساخت‌های کمتری برخوردار باشند. این روستاها معمولاً با چالش‌هایی مانند کمبود منابع و امکانات مواجه بودند. همچنین 17.5% از روستاها دارای جمعیتی بین 250 تا پانصد نفر بودند. این گروه از روستاها ممکن بود از نظر اقتصادی و اجتماعی وضعیت بهتری نسبت به روستاهای کوچک‌تر داشته باشند، اما همچنان نیاز به توجه و توسعه داشتند (ساکما، ش سند 8823/220: 13).

نتیجه‌گیری

برنامه پنجم عمرانی (1352-1356) با هدف توسعه و نوسازی روستاها و بهبود شرایط زندگی روستاییان طراحی شد و شامل چندین راهبرد کلیدی بود که به ‌منظور تحقق اهداف توسعه‌ای در حوزۀ عمران روستایی تدوین گردید. این راهبردها شامل توسعۀ زیرساخت‌های اساسی، توزیع متعادل سرمایه‌گذاری، تقویت تولید و اشتغال، هماهنگی با توسعه صنعتی، توجه به نیازهای واقعی روستاییان، تقویت مشارکت محلی و ارائۀ آموزش‌های فنّی و حرفه‌ای به روستاییان بود.با این حال، این برنامه در عمل با چالش‌های متعددی مواجه گردید که مانع از تحقق اهداف آن شد. از جمله چالش‌های اصلی می‌توان به عدم آشنایی مسئولان با هدف‌های بنیادی و سیاست‌های اساسی، کمبود نیروی انسانی و تجهیزات فنی، نادیده گرفتن روستاهای کوچک و پذیرش پروژه‌ها بدون توجه به امکانات اجرایی و اولویت‌ها اشاره کرد. این مشکلات نه تنها به ناکارآمدی در اجرای پروژه‌ها منجر شد، بلکه به نابرابری در توزیع منابع و خدمات و همچنین کاهش کیفیت زندگی روستاییان دامن زد.

مراجع

Ābrahamian, Ervand. 2010. Modern Iran: A History, translated by Mohammad Ebrahim Fattahi. Tehran: Ney Publishing. [In Persian]

Akbari, Mohammad Ali, and Leilāz Mehrabadi, Saeed. 2010. The Impact of the Third Development Plan (1962-1967) on Agriculture in Iran. Iranian History Quarterly, No. 5/65, summer, pp. 1-22. [In Persian]

Al-Yāsin, Ahmad. 2014. A History of Development Planning in Iran. Tehran: Samar.[In Persian]

Amid, Mohammad Javād. 2002. Agriculture, Poverty, and Land Reforms in Iran, translated by Ramin Amini Nejad. Tehran: Ney Publishing. [In Persian]

Arsanjāni, Noor al-Din. 2000. Dr. Arsanjāni in the Mirror of Time. Tehran: Ghatreh. [In Persian]

Ashraf, Ahmad, and Benou Azizi, Ali. 2008. Social Classes, the State, and Revolution in Iran, translated by Soheila Torabi Farsani. Tehran: Niloufar Publishing. [In Persian]

Bank-e Mellī-ye Iran. 1948. A History of the Seven-Year Development and Improvement Program in Iran. Tehran: n.n. [In Persian]

Baryar, Julian. 1984. The Economy of Iran. Tehran: Center for Accounting and Auditing Research. [In Persian]

Detailed Minutes of the National Consultative Assembly, 23rd Term, Session 134, Tuesday, November 27, 1973. [In Persian]

Fifth Development Program of the Country, Revised. 1973. Tehran: Organization of Planning and Budget. [In Persian]

Fourth Development Program of the Country 1968-1972. (n.d.). Tehran: Planning Organization. [In Persian]

Ghani Nejad, Moussa. 2016. Economy and Government in Iran. Tehran: Publications of the Chamber of Commerce, Industries, Mines, and Agriculture. [In Persian]

Hogland, Eric. 2002. Land and Revolution in Iran, translated by Firooz Mohajer. Tehran: Shirazeh. [In Persian]

Lampton, Ann Catherine Swinford. 2015. Land Reforms in Iran, translated by Mehdi Es-haghian. Tehran: Amir Kabir. [In Persian]

Leilāz, Saeed. 2013. The Second Wave. Tehran: Niloufar. [In Persian]

Majidi, Abdolmajid, Farmanfarmaian, Khodadad, and Goudarzi, Manoochehr. 2002. Development in Iran. Tehran: Gām-e Nū. [In Persian]

Majidi, Abdolmajid. 2004. Memoirs. Tehran: Gām-e Nū. [In Persian]

Minutes of the National Consultative Assembly, 23rd Term, October 6, 1973. [In Persian]

Mojtabā Ghadiri Masoum, Mojtabā, and Nasser Aliqoli Zadeh Firouz Jayi. 2003. The Role of Villages and Agriculture in Development Plans before the Victory of the Islamic Revolution in Iran. Geographical Researches, Vol. 35, No. 3 - Serial No. 471, pp. 115-130. [In Persian]

Nili, Masoud, and Karimi, Mohsen. 2017. Planning in Iran 1937-1977: A Historical Analysis Focusing on the Developments of the Role and Position of the Organization of Planning and Budget. Tehran: Ney Publishing. [In Persian]

Sākmā. Document No 293/1323, Document 97

Sākmā. Document No 220/15533, Document80

Sākmā. Document No 220/16526, Document 25.

Sākmā. Document No 230/31555, Document 114.

Sākmā. Document No293/6805, Document 95.

Sākmā. Document No 220/7901 Document 100-102

Sākmā. Document No 230/7901, Document 48.

Sākmā. Document No 220/8811, Document 18, 19, 48.

Sākmā. Document No 220/8823, Document 13,15,19,23.

Organization of Planning and Budget. 1975. Assessment of the Fifth Development Plan of the Country during the Years 1973-1975. Tehran: n.n. [In Persian]

Pahlavi, Mohammad Reza. 1967. The White Revolution. Tehran: Royal Library. [In Persian]

Preliminary Report of the Third Development Plan of Iran. 1961. Tehran: Organization of Planning. [In Persian]

Razāghi, Ebrahim. 1990. A Model for Economic Development in Iran. Tehran: Development Publishing. [In Persian]

Second Development Program of the Country 1955-1961. 1955. Resolutions of the National Consultative Assembly, 18th Term, p. 220. [In Persian]

Shakouri, Ali. 2005. Agricultural Development Policies in Iran. Tehran: Samt. [In Persian]

Zāhedi Mazandarani, Mohammad Javād. 1998. Development and Social Inequality (Doctoral Thesis). University of Tehran, Faculty of Social Sciences. [In Persian]

آمار

تعداد مشاهده مقاله: 2,453

تعداد دریافت فایل اصل مقاله: 1,222

سامانه مدیریت نشریات علمی دانشگاه شهید بهشتی

جایگاه عمران و نوسازی روستایی در برنامه پنجم(1352-1356)راهبردها و چالش ها