مقدمه

همواره یکی از وظایف اصلی سلسله‌های حاکم بر ایران برقراری عدالت و امنیت اجتماعی، مقابله با عوامل مخل نظم و امنیت و تجاوزگر به حقوق افراد جامعه و حل ‌و فصل دعاوی و اختلافات بوده است. بنابراین،‌ برپایی نظام دادرسی و ایجاد دادگستری امری لازم و ناگزیر و بخش مهمی از وظایف حکومت‌هاست. چنانکه در دوران مدرن با مطرح شدن اصل تفکیک قوا، قوه قضائیه به یکی از قوای سه‌گانه کشورها تبدیل شده است. از نظر تاریخی، سنت دادرسی در ایران بر دو حوزه شرع و عرف[1] استوار بود. محاکم شرع به اختلافات و پرونده‌های خصوصی و مدنی همانند نکاح و طلاق، اهلیت اشخاص و ارث رسیدگی می‌کردند و زیر نظر علما و روحانیون اداره می‌شدند. استقلال علما از دولت، به‌ویژه در مذهب تشیع، به تقویت این محاکم کمک می‌کرد. کلیت محاکم شرع به لحاظ نظری در نهایت زیر نظر یک مجتهد قرار می‌گرفت.

دادرسی در حوزه حقوق عمومی و جزایی، یعنی هر آنچه به حفظ نظم عمومی همانند شورش، اختلاس، دزدی، کارهای منافی عفت عمومی و غیره ارتباط داشت، وظیفه محاکم عرفی (که به آنها مجلس یا دیوان نیز گفته می‌شد) و حاکمان منصوب از سوی دولت بود. محاکم عرفی زیر نظر صاحب‌منصبان دولتی اداره می‌شدند. عالی‌ترین محکمه عرف «دیوان شاهی» بود که آخرین محکمه استیناف به شمار می­آمد.[2] در مرتبه بعدی حاکمان ایالتی در محل حکمرانی خود رئیس محاکم عرفی محسوب می‌شدند. در حوزه حکمرانی حاکمان ایالتی و ولایتی بخشی از اقتدار قضایی، به‌عنوان حاکم عرف، به صاحب‌منصبان محلی واگذار می‌شد. این امر به سنتی دیرینه و پایدار تبدیل شده بود. کلانتر، محتسب، داروغه، رئیس شهر، کدخدا، رؤسای اصناف و دیگران از جمله کسانی بودند که به دعاوی و اختلافات حوزه خود رسیدگی و رأی صادر می‌کردند.

گرچه وظایف دادرسی به محاکم شرعی و عرفی واگذار شده و حق رجوع به محاکم بالاتر برای طرفین دعاوی محفوظ بود، کاستی­ها و نواقصی در این حوزه وجود داشت. یکی از نواقص این بود که حدود اختیارات و وظایف و مرز بین آنها مبهم بود. به‌ویژه با ورود به دوران جدید و آشنایی ایرانیان با شیوه‌ها و قوانین جدید قضایی، این کاستی‌ها بیشتر به چشم می‌آمد. یکی از ایرادات عمده نظام دادرسی نبودِ شیوه دادرسی دقیق و قوانین و مقررات منسجم و مدوّن برای محاکم بود. در دادرسی شرعی هرچند قواعد و احکام ماهوی و آداب‌ و رسوم صوری کمابیش وجود داشت، اما به‌صورت متمرکز نبود و آرای ناسخ و منسوخ وحدت رویه قضایی را دچار خدشه جدی می‌کرد و افزون بر این ضمانت اجرایی مؤثری نیز وجود نداشت. بر محاکم عرف نیز ایرادات متعددی وارد بود. جدا از فسادی که دامن‌گیر این محاکم در نظام استبدادی بود، نبود قوانین مدون، وجود تشکیلات غیرمؤثر و ناکارآمد و دادرسی براساس نظر و تشخیص حاکم، عدالت قضایی را ناقص و دور از دسترس می­کرد.[3]

 در دوران قاجار به دنبال آشنایی بیشتر ایرانیان با نهادهای سیاسی و اجتماعی اروپایی و لزوم نوسازی این نهادها، بازنگری در تشکیلات قضایی هم مطرح شد. کاپیتولاسیون موجود در عهدنامه ترکمانچای، که به دول دیگر نیز به‌اجبار اعطا شد، موضوع نوسازی قضایی را مؤکّد ساخت.[4] تلاش برای اصلاحات قضایی از زمان عباس­میرزای ولیعهد در ایالت آذربایجان آغاز شد و تا انقلاب مشروطه که تأسیس عدالت‌خانه یکی از مهم‌ترین خواست‌های مشروطه‌خواهان بود، تداوم یافت. عباس‌میرزا در آذربایجان به تأسیس دیوان‌خانه همت گماشت و در ادامه در عهد محمد شاه، میرزا ابوالقاسم قائم‌مقام فراهانی با تأسیس دیوان عدالت در نظر داشت شیوه‌ای منظم و نسبتاً مؤثر را برقرار سازد. امیرکبیر دیوان عدالت را تقویت و آن را با عنوان «دیوان‌خانه بزرگ پادشاهی» به عالی‌ترین مرجع دادرسی عرفی در سراسر ایران تبدیل کرد. در دوران صدارت میرزا حسین‌ خان سپهسالار وزارت عدلیه تشکیل گردید و تلاش شد با تدوین قوانین مدون، که عمدتاً ترجمه قوانین عثمانی و اروپایی بود، و برقراری تشکیلات منسجم قدم‌هایی در راه عدالت قضایی برداشته شود. با این ‌حال، با وجود اصلاحات متعددی که تا انقلاب مشروطیت به‌منظور عدالت قضایی صورت گرفت، هنوز کاستی­های فراوانی در این بخش وجود داشت.[5] بدین خاطر یکی از مهم‌ترین اهداف و شعارهای اصلی مشروطه لزوم رعایت عدالت توسط دولت و برقراری عدالت‌خانه بود.[6]

بعد از پیروزی انقلاب مشروطه با تدوین متمم قانون اساسی و قانون اصول تشکیلات عدلیه، مصوب سال 1329ق، بنیان عدلیه جدید پی‌ریزی شد. به ‌طور کلی، تشکیل دولت مدرن در ایران گامی در جهت رسمی کردن تدریجی محاکم غیررسمی بود. اصل 27 قانون اساسی بر تفکیک قوا به سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه تأکید کرد و اصل 28 متمم قانون اساسی بر تفکیک قوه قضائیه از سایر قوا صحه گذاشت. اصول 73 و 74 تعیین محاکم به ‌حکم قانون را مجاز دانست و تشکیل محاکم برخلاف قانون را ممنوع کرد و همه مردم را در مقابل قانون مساوی اعلام کرد.[7] به اتکا و استناد قانون 1329ق، انواع محاکم اعم از محکمه صلح، ابتدایی، استیناف، تجارت، نظام، جنایی، انتظامی قضات، محاضر شرع، اداره مدعی‌العموم و دیوان عالی تمیز تشکیل شد و سازوکار آنها مشخص گردید.[8] با وجود این قوانین، دادگستری به لحاظ تشکیلات همچنان سروسامان درستی نداشت و با مسائل و مشکلات متعددی مواجه بود. بحران سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور در سال‌های بعد از مشروطه هم بر مشکلات آن می‌افزود.

در دوره پهلوی، به تبعیت از ایده‌های تأسیس دولت مدرن، تمرکزگرایی، رسمی کردن محاکم قضایی و عرفی‌سازی و گسترش دیوانسالاری سرعت بیشتری گرفت. لزوم الغای کاپیتولاسیون هم عامل دیگری بر تسریع در نوسازی دادگستری بود. علی‌اکبر داور، در دوره سلطنت رضاشاه، گام مهمی در زمینه نوسازی دادگستری و تحدید محاکم شرعی برداشت. به دنبال تصویب قانون 5 اردیبهشت 1306 دادگستری منحصراً در دست دولت قرار گرفت. براساس پروژه دولت مطلقه، نوسازی و یکپارچه‌سازی دادگستری مد نظر قرار گرفت. تشکیلات اداری و محاکم مختلف سازماندهی و قضات از میان تحصیل‌کرده‌های حقوق جدید استخدام شدند.[9]

در دوره پهلوی دوم روند اصلاحات قضایی، به‌ویژه در دولت دکتر مصدق، ادامه یافت و اقداماتی همچون اصلاح سازمان و تشکیلات دادگستری، اصلاح قوانین قضایی و تلاش برای استقلال قضات و کاهش اقتدار محاکم خاص همچون محاکم نظامی انجام شد. با این حال، این اصلاحات بعد از مصدق عقیم ماند.[10] در آغاز دهه چهل، با طرح اصلاحات اجتماعی و اقتصادی موسوم به انقلاب سفید، یکی از اصول مهم این انقلاب اصلاحات در حوزه دادگستری بود. براساس اصل نهم انقلاب، به‌منظور گسترش عدالت قضایی در مناطق روستایی، بهره‌گیری از نیروهای بومی و کم کردن هزینه‌های قضایی، «خانه‌های انصاف» در سال 1342 تأسیس گردیدند. چگونگی تشکیل خانه­های‌ انصاف و بررسی کارکردهای این نهاد موضوعی است که این مقاله با روش تحلیلی­ـ توصیفی درصدد مطالعه آن است تا به این سؤال پاسخ دهد که ضرورت تشکیل خانه­های انصاف چه بود و چگونه می‌توان نسبت این تحول را با انقلاب سفید تبیین کرد؟

به‌ طور کلی در حوزه موضوعات دادگستری پژوهش‌های تاریخی کمتری صورت گرفته است. با توجه به بررسی‌ها، این مسئله در مورد خانه­های انصاف نیز صادق است. از میان آثاری که در این باب نوشته شده­اند، گروه اول آثاری هستند که خودِ شاه و نهادهای دولتی و نویسندگان همگرا در زمینه آیین‌نامه و چگونگی تشکیل خانه‌های انصاف از زمان تصویب و اجرای آنها نگاشته و از منظری تأییدآمیز به تشریح علل و دستاوردهای آنها، به‌عنوان یکی از اصول انقلاب سفید، پرداخته‌اند. گروه دوم آثاری هستند که آیین‌نامه‌های حقوقی خانه­های انصاف را از منظر حقوقی بررسی کرده­اند. مقاله «طلیعه خانه انصاف» (1343) از علی‌اصغر شریف، به شرح و توصیف قوانین و کارکردهای خانه انصاف پرداخته است. فرهاد رضایی در پایان‌نامه‌اش با عنوان «شوراهای حل اختلاف در امور کیفری» (1384) خانه­های انصاف را به‌عنوان مقدمه تشکیل شوراهای حل اختلاف بررسی کرده ‌است. محمودی جانکی (1387) در مقاله‌ای تحقیقی کارکرد خانه انصاف و شورای داوری را از منظر رسمی کردن محاکم غیررسمی مطالعه کرده است. این مقاله از نظر حقوقی کار پژوهشی دقیقی است، گرچه علل سیاسی­ـ اجتماعی ایجاد خانه انصاف را چندان نکاویده است. محمدرضا حافظ‌نیا و همکارانش (1390) در مقاله‌ای خانه‌های انصاف را از منظر مشارکت مردم در امور محلی مطالعه کرده و به این نتیجه رسیده‌اند که این نهاد به خاطر نداشتن هویت فیزیکی و تشکیلاتی در امر مشارکت مردم موفقیتی به دست نیاورده است. در مقاله «چگونگی شکل‌گیری و عملکرد نهاد خانه انصاف اصفهان» (1398) بر عملکرد نسبتاً مناسب این نهاد تأکید می­شود، هرچند نویسندگان آن معتقدند برخی ناکارآمدی‌ها خود سبب پیدایش مشکلاتی در این حوزه شد و بوروکراسی دولتی را گسترش داد. آنها با اتکا بر اسناد و منابع مناسب، بیشتر به تحلیل عملکرد این نهاد در استان اصفهان می­پردازند و زمینه‌های اجتماعی­ـ سیاسیِ کشوری و جهانی آن را کمتر مورد توجه قرار می­دهند. همچنین محمد زرنگ در کتاب تحول نظام قضایی ایران، در بررسی تحولات دادگستری ایران در دهه چهل، به تأسیس خانه انصاف هم اشاره کرده است. نویسنده گرچه در بررسی تحولات قضایی به منابع اصلی و قوانین مصوب رجوع کرده، تمرکزش بیشتر بر تحولات قوانین و تشکیلات قضایی است. حال این مقاله بر آن است از منظری تحلیلی­ـ تاریخی دلایل ایجاد خانه انصاف و بسترهای سیاسی و اجتماعی و پیامدهای تشکیل این نهاد را مطالعه و بررسی کند.

 زمینه تاریخی تشکیل خانه­های انصاف

صاحب‌نظران علم حقوق بر آن‌اند که ساختارها و تشکیلات قضایی و حقوقی در مقابل تحولات و تغییرات سیاسی و اجتماعی مقاومت نسبی دارند و معمولاً جزء آخرین قالب‌هایی هستند که به دنبال تحولات سیاسی و اجتماعی دچار دگرگونی می‌شوند، زیرا ثبات و استقرار نقشی مؤثر در کارکرد مطلوب یک نظام حقوقی دارد. افزون بر این، ساختارهای حقوقی معمولاً جهت‌گیری‌های سیاسی یک‌سویه ندارند و می‌توانند در چهارچوب نظام‌های سیاسی متفاوت و شکل‌های ناهمگون از قدرت سیاسی کارآیی داشته باشند. علت این امر آن است که این ساختارها و نهادها همواره ارتباطی عمیق و گسترده با آداب ‌و رسوم، پیشینه و فرهنگ هر قومی دارند.[11] چنانکه نظام دادرسی ایران ریشه در سنت‌های تاریخی و اجتماعی جامعه ایرانی دارد. در گذشته، در نگاهی کلی، نظام قضایی ایران به دو حوزه محاکم شرعی و عرفی تقسیم می‌شد. این تقسیم‌بندی را در منابع تاریخی تا دوره ساسانیان می‌توان ریشه‌یابی کرد.[12] بعد از ورود اسلام این ساختار و تشکیلات قضایی دوگانه تداوم یافت. نظام قضایی ایران در سده‌های طولانی، دست‌کم از دوره صفوی تا پیروزی انقلاب مشروطه، از مبانی، ساختار و کارکرد تقریباً مشابهی برخوردار بوده است.[13] به لحاظ ساختار و شیوه دادرسی، محاکم در ایران عمدتاً به‌صورت غیررسمی بوده است. حتی محاکم عرفی نیز که تقریباً زیر نظر دولت اداره می‌شدند تا حدود زیادی غیررسمی بودند.

شواهد و مطالعات تاریخی نشان­دهنده آن است که نظام قضایی ایران در مناطق مختلف، به‌ویژه در مناطق روستایی و ایلی، از نوعی خودسامانی برخوردار بوده است. در نظام قضایی ایالتی و حوزه­های پایین‌تر، حاکمان ایالتی عالی‌ترین قاضی در حوزه قضایی خود بودند. تعدادی صاحب‌منصبان محلی شهری وجود داشتند که به بخشی از دعاوی و تخلفات رسیدگی می‌کردند. این مقامات افرادی چون رئیس شهر، کلانتر، داروغه، محتسب، کدخدا، رؤسای اصناف، ملک‌التجار، نقیب‌الاشراف یا نقیب‌السادات بودند.[14] شاردن تأکید می­کند که مردم سعی می‌کردند از مراجعه به نظام قضایی رسمی یا همان عرف خودداری کنند. از این رو، بیشتر مسائل و مرافعات در درون خانواده، محلات، اصناف و نزد رؤسای قبایل حل ‌و فصل می‌شد.[15] در مناطق روستایی و ایلی این امر بارزتر بود. در مناطق روستایی اقطاع‌داران (مقطع، سیورغال‌دار، تیول‌دار و مالک) مسئول اجرای عدالت در حوزه خود بودند. بیشتر دعاوی را یا کدخدا و مالک به‌صورت مستقیم و یا مباشر وی به‌صورت غیرمستقیم رسیدگی می‌کردند. ریش‌سفیدان و معتمدین ده نیز از مراجع مهم رفع اختلافات و رسیدگی به دعاوی بودند. در مناطق عشایری بیشتر مرافعات را رؤسای ایل بدون مداخله دولت حل ‌و فصل می‌کردند. دعاوی جزئی را کدخدا یا رئیس ایل و دعاوی جدی را کلانتر یا ایلخان، که از سوی شورای ریش‌سفیدان مساعدت می‌شد، رفع می‌‌کردند. تصمیمات با مشورت و نظر اکثریت آرا گرفته می‌شد و ملای ایل هم گاهی در تصمیم­گیری شرکت می‌کرد.[16]

در مناطق شهری هم خودسامانی امور قضایی تا حدودی وجود داشت. عبدالله مستوفی با اغراق می‌گوید امور دادگستری تا قبل از مشروطه در دست دولت نبود. مرافعات میان اعضای خاندان و یا خدمتکاران را بزرگان خاندان حل می­کردند، زیرا عرف به آنان اجازه می‌داد که خاطیان را تنبیه و مجازات کنند. برای حل اختلافات اصناف نیز از این روش استفاده می­شد و رؤسای اصناف اختلافات میان اعضا و یا صنوف را رفع می‌کردند. تنها در صورتی که حل اختلاف در این سطوح به نتیجه نمی­رسید، کار به محاکم عرف یا شرع ارجاع می‌شد.[17]

در دوره پهلوی نیز برای حل کاستی‌های قضایی اقداماتی صورت گرفت که می‌توان آنها را مقدماتی بر تشکیل خانه انصاف برشمرد. مثلاً برای حل ‌و فصل دعاوی عشایر و ایلات «قانون راجع به امور قضایی و اداری لرستان» در 18 تیرماه 1312 مصوب شد تا دادگاه‌های مربوط به مناطق دوردست به‌صورت سیار تشکیل شوند.[18] همچنین به موجب لایحه قانونی مصوب 30 بهمن 1335، دادگاه‌های سیار برای رسیدگی به «اختلافات و دعاوی ساکنین مناطق مرزی و هر محل دیگری که وزارت دادگستری مناسب و مقتضی بداند» تشکیل ‌گردید. دادگاه‌های سیار از جمله دادگاه‌های اختصاصی به شمار می­آمدند که به تشخیص رئیس دادگاه هر بخش در مناطق دوردست تشکیل می‌شدند. این دادگاه‌ها به­صورت رایگان و با حداقل تشریفات برگزار می­شدند و در امور کیفری و مدنی دارای صلاحیت بودند.[19] هیئت‌های قضایی عشایر در آذر 1335 ایجاد شدند و قوانین آنها در یک ماده واحده و 6 تبصره در آذر 1337 به تصویب رسید. این هیئت‌ها در نقاطی که ایلات و عشایر خلع سلاح و اسکان داده شده بودند تشکیل می‌شدند. هر هیئت مرکب از سه قاضی مجرب بود که در رسیدگی به دعاوی به طریق کدخدامنشی و اصول دادرسی عمل می‌کردند.[20]

 زمینه سیاسی­ـ اجتماعی تشکیل خانه­های انصاف

 اصلاحات قضایی خانه انصاف در بستر اصلاحات اجتماعی­ـ اقتصادی موسوم به انقلاب سفید شکل گرفت. بنابراین، درک علل و چگونگی تشکیل آن با توجه به این اصلاحات قابل درک و بررسی است. انقلاب سفید اصول اصلاحات اجتماعی و اقتصادی نوزده‌گانه‌ای بود که به‌منظور فائق آمدن بر مشکلات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایران در دهه چهل توسط دولت پهلوی به اجرا گذاشته شد. علت مطرح شدن انقلاب سفید این بود که پس از کودتای 28 مرداد 1332ش، مشروعیت و مقبولیت رژیم پهلوی در میان گروه­های اجتماعی­ـ سیاسی به­شدت کاهش یافته و در آستانه دهه چهل کشور به لحاظ اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی دچار بحران‌های فزاینده‌ای شده بود. به لحاظ اقتصادی، کشور در آستانه ورشکستگی قرار داشت، تا آنجا که دولت به­ناگزیر از صندوق بین­المللی پول و ایالات‌متحده درخواست یاری کرد. از سوی دیگر، بحران­های سیاسی و اجتماعی به حدی رسیده بود که دستکاری دولت و دربار در انتخابات مجلس بیستم بر همگان آشکار شده بود و شاه ناچار گردید فرمان لغو انتخابات را صادر کند. ایران، افزون بر بحران­های داخلی، از سوی دو بلوک مسلط جهانی هم زیر ­فشار بود. سال‌های آغازین دهه 60م/ 40ش دهه پیشرفت جنبش­های کمونیستی در امریکای لاتین و جنوب شرق آسیا و افزایش نفوذ شوروی در خاورمیانه و افریقا بود. این در حالی بود که انعقاد پیمان­های نظامی میان شاه و امریکا خشم رهبران شوروی را برانگیخته بود.[21]

امریکا که از پیشرفت سیاست­های شوروی در جهان به­شدت نگران شده بود، با انتخاب کندی در سال 1961 به­عنوان رئیس­جمهور، به بازبینی و طراحی دوباره سیاست خارجی خود پرداخت و دکترین معروف «کندی» را برای مقابله با سیاست­های شوروی طراحی کرد. این دکترین براساس نظریات اقتصاددان معروف این دهه­ها والت ویتمن روستو[22]، دستیار ویژه کندی، طراحی شده بود. بنا بر نظریات وی که مبنای سیاست خارجی دولت کندی در جهان سوم شد، جوامع سنتیِ جهان سومی که در معرض تهدید کمونیسم هستند، باید با یک سلسله اصلاحات اجتماعی و اقتصادی مسیر توسعه اقتصادی را طی کنند و در وضعیت اقتصادی و اجتماعی خود بهبود نسبی پدید آورند تا بتوانند از فشارهای داخلی بر نظام سیاسی خود بکاهند و با نظام بین­الملل انطباق یابند.[23] این الگوی توسعه شبه‌سوسیالیستی برای کشورهای جهان ‌سومی، مانند ایران، طراحی شده بود.[24] این هدف، به گفته هانتینگتون، علت اصلی کمک‌های امریکا به کشورهای افریقایی و آسیایی بود.[25] ایران یکی از مهم­ترین کشورهایی بود که هدف این اصلاحات قرار گرفت. خواسته امریکا از شاه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و پایان دادن به فشار و سرکوب سیاسی و اجتماعی بود.[26] به دنبال این فشارها بود که شاه ناچار به انتخاب علی امینی برای اجرای اصلاحات تن داد. اما دولت امینی توفیقی به دست نیاورد. بنابراین، شاه با توافقی که با امریکایی‌ها کرد، اعتماد آنان را برای اجرای اصلاحات توسط شخص خودش به دست آورد. پس خود ابتکار ­عمل را به دست گرفت، اصلاحات را انقلاب سفید نامید و آن را به برنامه­ای گسترده برای مهندسی اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی کشور تبدیل کرد تا از آن به­منظور نوسازی و ایجاد دگرگونی در ساختار و روابط اجتماعی استفاده کند.[27]

 اجرای اصلاحات، معروف به انقلاب سفید، با اینکه گزینه­ای سیاسی بود که از بیرون جامعه ایران سرچشمه می­گرفت و کارشناسان دانشگاه هاروارد آن را طراحی کرده بودند، تا حدودی با واقعیت­های اقتصادی و اجتماعی کشور همخوانی داشت.[28] شاه طراحی اصول آن را به نبوغ شخصی خود نسبت ­می­داد و ادعا می­کرد با مطالعه شرایط اجتماعی کشور ضرورت انقلابی ژرف و همه­جانبه را تشخیص داده است تا به ‌تمامی تناقضات اجتماعی، ظلم و ستم، نابرابری طبقاتی و استثمار پایان دهد و ایران را به ‌سوی تمدن و ترقی هدایت کند.[29] پشتیبانی امریکا از شاه و افزایش روزافزون درآمدهای نفتی ایران زمینه مناسبی فراهم آورد تا شاه از انقلاب سفید به­عنوان طرحی اساسی برای ایجاد دگرگونی­های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بهره‌برداری کند.

اصلاحات ارضی و تقسیم اراضی زمین­داران بزرگ در میان دهقانان مهم­ترین اصل انقلاب سفید بود که هدف آن به‌ظاهر جلوگیری از استثمار کشاورزان توسط اربابان بود، اما اهداف مهم­تر آن عبارت بود از پیشگیری از یک انقلاب قریب­الوقوع دهقانی، به­زعم امریکایی‌ها و شاه، و خلع سلاح کمونیست­ها که چندین دهه بود شعار اصلاحات ارضی و تقسیم اراضی در بین دهقانان را سر می‌دادند. رژیم شاه در نظر داشت طبقه متوسط سنتی را که شامل روحانیون، بازاری­ها و مالکان می­شد،[30] تضعیف و به ­جای آنها طبقه متوسط جدید را تقویت کند، چه آنها مهم­ترین مخالفان نوسازی رژیم بودند. همچنین اصلاحات ارضی از منظر طراحان و مجریان آن به‌صورت اجتناب‌ناپذیری زمینه ورود اقتصاد کشور از مرحله کشاورزی سنتی به سرمایه­داری بود.[31] هدف دیگر شاه از اجرای انقلاب سفید این بود که خود را در سطح جهان رهبری پیشرو و حامی اصلاحات دموکراتیک نشان دهد و برای نظام شاهنشاهی مقبولیتی در افکار عمومی جهان ایجاد کند.[32] محمدرضا پهلوی در آثارش انقلاب سفید را محور اصلی برنامه­های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور می­داند و آن را مطابق عالی‌ترین موازین عدالت، سنن ایرانی و تعالیم عالیه اسلامی برمی‌شمارد.[33] او این انقلاب را منشور جامعه و مهم‌ترین تحول تاریخی کشور در دوران جدید می‌داند. از نظر او ایران به انقلابی عمیق و اساسی احتیاج دارد تا در یک‌ زمان و در یک جهش به تمام تناقضات اجتماعی و همه عوامل ظلم و بی‌عدالتی و استثمار خاتمه دهد.[34]

اصول انقلاب سفید ابتدا در قالب یک طرح 6 ماده‌ای در ششم بهمن 1341 به آرای عمومی گذاشته شد که براساس اعلام دولت، اکثریت مردم به آن رأی دادند. سه ماه بعد، سه ماده دیگر به این اصول اضافه شد که نهمین ماده طرح تشکیل خانه‌های انصاف بود. شاه برای توجیه مبانی فرهنگی و اجتماعی خانه‌های انصاف، شواهدی از تاریخ ایران باستان و آموزه‌های دینی اسلام ارائه کرد. اینکه ایرانیان باستان در اجرای عدالت سخت‌گیر و کوشا بودند. منشور کوروش برای توده‌ها عدالت را به ارمغان آورد و در زمان ساسانیان شاهنشاه خود در محاکم بار عام می‌داد. از سوی دیگر اسلام و سیره امام علی (ع) نیز بر عدالت و ظلم‌ستیزی استوار بود.[35] بعد از طرح انقلاب سفید، وزرای دادگستری انقلاب اداری را سرلوحه برنامه‌ها و اقدامات خود قرار دادند. در میان همه آنها سخن از انطباق هرچه بیشتر قوانین و تشکیلات قضایی با اصول انقلاب سفید و قوانین مترقی جهان بود و اینکه همه تحولات اقتصادی و اجتماعی کشور باید براساس نیازهای جدید جامعه باشد.[36] خانه‌های انصاف، به‌عنوان اصل نهم انقلاب سفید، در کانون اصلاحات قضایی انقلاب سفید قرار گرفت. دولت بر آن بود با تکیه بر اصلاحات قضایی، برنامه اصلاحات سیاسی­ـ اجتماعی کشور را تکمیل کند.

 تشکیل خانه‌های انصاف

با وجود اصلاحات و نوسازی قضایی در دوره پهلوی اول، کیفیت دادرسی رضایت‌بخش نبود و تحت تأثیر ملاحظات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی قرار داشت. مراحل دادرسی بسیار کند بود و در مناطق روستایی و ایلی محاکم دولتی وجود نداشت. از منظر قضایی، اندیشه تشکیل خانه‌های انصاف بر این واقعیت استوار بود که روستانشینان و ایلات که در آن مقطع زمانی اکثر جمعیت ایران را تشکیل می‌دادند،[37] با حوزه‌های قضایی فاصله زیادی داشتند و نبود امکانات ارتباطی، بی‌سوادی و ناآشنایی با رویه‌های قضایی، آنها را با مشکلات زیادی مواجه می‌کرد.[38] علاوه بر سنن تاریخی و اجتماعی دادرسی در ایران، احتمالاً وجود دادگاه­های محلی در کشورهای دیگر جهان نیز بر تشکیل نهاد خانه انصاف تأثیر داشت. دادگاه‌‍‌های محلی فرانسه یکی از این موارد بود.[39] در کشورهای کمونیستی نیز دادگاه‌های محلی برای رفع اختلافات تشکیل شده بود. در شوروی دادگاه «رفقا»، در لهستان دادگاه «کارگران» و در چکسلواکی و بلغارستان دادگاه«اجتماع» به‌عنوان دادگاه‌های محلی حل دعاوی می‌کردند. نمونه‌های مشابه در هند به«پنجایات» و در پاکستان به «جرگه» معروف بودند.[40]

به دنبال طرح انقلاب سفید، طرح تشکیل خانه‌های انصاف برای اولین بار در 12 مرداد 1342 به تصویب هیئت ‌وزیران رسید که با پیگیری­های دکتر محمد باهری، وزیر دادگستری وقت، قرار شد ابتدا در استان اصفهان به‌صورت آزمایشی اجرا شود. بنابراین، اولین خانه انصاف در روستای مهیار در تاریخ 21 مهرماه 1342 گشایش یافت و پس ‌از آنکه رضایت ناظران را به دست آورد، تصمیم گرفته شد در کل کشور اجرایی شود. طرح به علت استعفای دکتر باهری در 17 اسفند 1342 و بی‌علاقگی وزیر دادگستری بعدی، دکتر باقر عاملی، راکد ماند و حتی بودجه ده میلیون ریالی آن که برای خرید ابزار و وسایل لازم در نظر گرفته شده بود، از بودجه عمومی حذف شد. در سال 1343 با فرمان شاه به وزارت دادگستری و با پیگیری دکتر محمد باهری، در سمت سرپرست کل سازمان خانه‌های انصاف، توسعه خانه‌های انصاف در کل کشور در اولویت قرار گرفت و لایحه آن به مجلسین شورای ملی و سنا ارائه شد و پس از تصویب آنها، در 22 فروردین 1344 در مجلس شورای ملی و 18 اردیبهشت 1344 در مجلس سنا، به امضای شاه رسید و در 25 اردیبهشت همان سال برای اجرا ابلاغ گردید.[41]

براساس ماده یک قانون تشکیل خانه‌های انصاف، این نهاد از نظر سلسله‌مراتب زیر نظر وزارت دادگستری قرار می‌گرفت. بنابراین، خانه‌های انصاف زیر نظر قوه مجریه بود و دولت مأمور اجرای آن گردید. قانون نهایی این نهاد با اصلاحاتی که در سال 1347 و سال 1356 در آن صورت گرفت، شامل 30 ماده شد. مطابق ماده یک، هدف از تشکیل خانه انصاف «رسیدگی و حل‌ و فصل اختلافات میان روستاییان» اعلام شد. هر خانه انصاف مرکب بود از 5 نفر از معتمدان محلی که براساس قانون 1347 به مدت 3 سال و قانون 1356 به مدت 4 سال، با رأی ساکنان محل انتخاب می‌شدند. بنا بر ‌ماده سوم، انتخاب‌کنندگان باید دارای شرایط زیر بودند: تابعیت ایران، داشتن حداقل ۱۸ سال تمام، نداشتن پیشینه محکومیت کیفری مؤثر و اقامت یا اشتغال در حوزه خانه انصاف مشروط به آنکه سابقه اشتغالشان تا قبل از آغاز انتخابات از شش ماه کمتر نباشد. مهم‌ترین شرایط انتخاب­شوندگان نیز به‌ قرار زیر بود: تابعیت ایران، دارا بودن اهلیت قانونی، داشتن حداقل ۳۰ سال تمام، داشتن سابقه شش ماه سکونت در محل، نداشتن پیشینه محکومیت کیفری مؤثر و معروفیت به صحت عمل و دیانت. این شرط که انتخاب­شوندگان نباید محکومیت کیفری مؤثری داشته باشند به نظر معقول می‌آید، اما محروم کردن انتخاب‌کنندگان از این حقوق به دلیل داشتن محکومیت کیفری، ولو کیفر تعیین­شده سابقه کیفری مؤثری محسوب نشود، منطقی نمی‌نماید. جالب اینکه این امر در اصلاحات سال 1356 هم مورد تأکید قرار گرفت.[42]

براساس ماده 5، مجری انتخابات خانه‌های انصاف بخشداری یا نماینده او بود. گاهی نماینده بخشداری یکی از معتمدان محل بود.[43] دادگستری هم نظارت بر انتخابات را بر عهده داشت. بنابراین، انتخابات به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم زیر نظر دولت برگزار می‌شد. براساس ماده 8، عضویت در خانه انصاف افتخاری بود. با اصلاحاتی که در سال 56 صورت گرفت، برای اعضا متناسب با فعالیتشان حق‌الزحمه در نظر گرفته ‌شد. مطابق ‌ماده ۱۱، در امور مدنی صلاحیت خانه انصاف محدود به موارد زیر بود: رسیدگی به کلیه دعاوی راجع به حقوق و اموال منقول و غیرمنقول در صورتی ‌که خواسته دعاوی بیش از یک‌صد هزار ریال نباشد (در قانون اول 5 هزار ریال بود). به ‌موجب قانون، عضویت کدخدا در خانه انصاف ممنوع بود. هدف و تلاش عمده خانه انصاف برقراری صلح و سازش در همه اختلافات و دعاوی بود. وظایف اصلی این نهاد عبارت بود از رسیدگی به دعاوی عدوانی و مزاحمت نسبت به اموال منقول و غیرمنقول به ‌شرط مشهود بودن آن، رسیدگی به دعاوی اموال منقول به هر میزان، به ‌شرط رضایت طرفین، تقسیم اموال منقول در حد نصاب تعیین‌شده، رسیدگی به اختلافات خانوادگی در مورد ازدواج و طلاق و تقسیم ماترک به شرطی که از بیست هزار ریال بیشتر نباشد. رسیدگی به اختلافات ملکی هم در حوزه اختیارات خانه انصاف بود که البته در قانون 1356 دامنه‌ گسترده‌تری یافت. در دعاوی کیفری صلاحیت رسیدگی خانه انصاف اموری بود که جزای نقدی آن تا یک‌صد هزار ریال باشد.

بنا بر ماده 14، مراقبت در آثار جرم و جلوگیری از فرار متهمین و اعلام مراتب به نزدیک‌ترین مرجع قضایی و انتظامی و مذاکره برای حل ‌و فصل از صلاحیت‌ها و وظایف خانه انصاف بود. رسیدگی به دعاوی، رایگان و بدون رعایت تشریفات خاص بود. در قانون مقرر شده بود که اعضا برای صدور رأی با رعایت مقتضیات عدالت و انصاف و عرف و عادت محل، کدخدامنشانه، به حل دعوا و صدور رأی اقدام کنند (ماده 21).[44] به نظر می‌رسد این ماده اجازه می‌داد که رأی فراتر از ملاک‌های عدالت و قانون و براساس عرف و شاید امیال شخصی صادر شود. البته این آزادی عمل با نظارت و تأیید دادگاه محل محدود می‌شد. برای ارتقای صلاحیت‌های حقوقی اعضا کلاس‌های آموزشی هم پیش‌بینی شده بود که دادگاه محل یا یکی از قضات دادگستری مسئول برگزاری آن بود.[45] مسافت روستا تا اولین دادگاه بخش و نیز جمعیت روستا و روستاهای اطراف مهم‌ترین عامل در تعیین محل قرارگیری خانه‌های انصاف بود.[46] در انتخابات، کدخدای روستا به‌عنوان رابط بین دولت و مردم ایفای نقش می­کرد. مطابق آیین‌نامه، بخشداری‌های مربوطه می­توانستند با کمک کدخدای محل برای هر قریه چهار نفر معتمد انتخاب کنند تا آنها به نمایندگی از دادگاه امور لازم را انجام دهند.[47]

در حالی که تبلیغات دولت و سخنان و نوشته‌های شاه و دولتمردان پهلوی حاکی از تأیید خانه‌های انصاف بود، انتقاداتی هم، به‌ویژه از سوی حقوقدانان، به این طرح وجود داشت. از نظر منتقدین، این نهاد بودجه مستقلی نداشت. بنابراین، ساختار سازمانی و هویت فیزیکی مشخصی نداشت. عوامل درگیر در خانه انصاف علاوه بر بخشدار و دادگاه بخش، کدخدای ده، سپاهی دانش و پاسگاه ژاندارمری منطقه بودند که در انتخابات و روند دادرسی نقش مجری یا ناظر را داشتند. امور اداری این نهاد مثل دریافت شکایات، تشکیل پرونده، احضار طرف دعوا، ثبت جریان رسیدگی و ارسال پرونده به دادگاه با همکاری سپاهی دانش صورت می‌گرفت. در تشکیلات خانه انصاف موضوع انتخابی بودن قاضی که دارای صلاحیت عمومی دادرسی باشد، بی‌سابقه بود. این ویژگی با انتقاد برخی از حقوقدانان مواجه شد. از نگاه آنها انتخاب قضات براساس نظر عامه مردم، بدون بررسی صلاحیت کامل علمی و دیگر صلاحیت‌ها، از نقاط ضعف این طرح بود.[48]

به طور کلی بی‌سوادی اکثر اعضای رسیدگی­کننده، به‌ویژه در رسیدگی به دعاوی پیچیده مدنی، عضویت افتخاری و کار بدون مزد و پاداش و قابلیت تجدید نظر در آرا که منجر به تراکم پرونده‌ها در دادگاه‌های بخش و شهرستان می­گردید، از معایب خانه انصاف برشمرده می‌شد.[49] از نظر یکی از منتقدان، حکومت مرکزی بر تصمیمات خانه انصاف نظارت شدیدی داشت و در صورت عدم تأیید رئیس دادگاه، رأی صادره از خانه انصاف وجاهت قانونی نداشت. این امر باعث شده بود تصمیم‌های خانه انصاف تا حد مشورت و پیشنهاد برای دادگاه تنزل یابد و در نتیجه این نهاد به ابزاری برای تمرکزگرایی تبدیل شود. برخی از منتقدان جدی هم عقیده داشتند وظایف و اختیارات اندک و نظارت شدید، ماهیت و علت وجودی خانه انصاف را دچار تردید کرده و آن را به نهادی خنثی و ناکارآمد تبدیل کرده است. بنابراین، به نظر می‌رسد دولت در توزیع عدالت قضایی، ایجاد مشارکت و واگذاری امور محلی به مردم توفیق نداشته است.[50] خانه انصاف در امور کیفری، نظام مجازات غیررسمی را در اختیار نظام رسمی قرار داد، در حالی‌ که مجازات کردن شأن این نظام غیررسمی نبود که بیشتر از لوازم غیرالزام‌آور بهره می‌برد. این امر هم از شأن و جایگاه اجتماعی خانه انصاف کاست.[51] پژوهشی که اخیراً در مورد عملکرد خانه انصاف اصفهان صورت گرفته است نشان می­دهد که به خاطر عدم نظارت دقیق دولت بر عملکرد اعضای خانه اصناف، مشکلات دیگری در روند دادرسی پدید آمد و کارکرد مثبت آن تحت تأثیر قرار گرفت.[52]

به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین علل تشکیل خانه‌های انصاف، با توجه به اهمیتی که اصلاحات انقلاب سفید در ابعاد بین‌المللی داشت، وجه تبلیغاتی داخلی و بین‌المللی آنها بود. بعد از انقلاب سفید، وزرای دادگستری همواره بر انطباق هرچه بیشتر قوانین و تشکیلات قضایی با اصول انقلاب سفید و قوانین مترقی جهان تأکید می‌کردند.[53] دولت تأسیس خانه‌های انصاف را اقدامی در جهت تحقق دموکراسی و مشارکت اجتماعی شهروندان برای نمایش در سطح جهانی قلمداد می‌کرد. رسانه‌های دولتی گشایش خانه‌های انصاف را واقعه­ای مهم جلوه می­دادند و تبلیغات زیادی در این زمینه صورت می­گرفت. متناسب با هر واقعه مهم دولتی، همچون بیست ‌و پنجمین سال سلطنت پهلوی و نیز سال کورش کبیر (سال 1350)، خانه‌های انصاف گشایش می‌یافتند. به مناسبت جشن‌های دو هزار و پانصدمین سال بنیان‌گذاری شاهنشاهی، مدیر کل خانه‌های انصاف درخواست کرد که افتتاح این خانه‌ها شتاب بیشتری بگیرد.[54] اهمیت این تشکیلات برای دولت به ‌اندازه‌ای بود که روز 21 مهرماه سال‌روز خانه‌های انصاف نامیده شد و هر سال به این مناسبت مراسمی برگزار می‌شد.[55]

شاه خود در کتاب‌های متعددش به‌شدت از محسنات و دستاوردهای خانه‌های انصاف تعریف و تمجید می‌کند و آنها را گام بزرگی در تحقق عدالت قضایی می­شمارد. برای نمونه در کتاب انقلاب سفید این سیستم جدید قضایی را تجلی اصلی دموکراسی واقعی می‌داند.[56] همچنین در کتاب به ‌سوی تمدن بزرگ خانه‌های انصاف را مظهر تلفیق عدالت قضایی با عدالت اجتماعی می­خواند و آنها را جنبه قضایی انقلاب ایران (انقلاب سفید) معرفی می­کند. او بر آن است با ایجاد این نهادها چهره تازه‌ای از عدالت به مردم کشور نشان داده شده است؛ این کار بار بزرگی را از دوش دادگستری برداشته و مهم‌تر اینکه فلسفه جدیدی از عدالت را وارد اصول قضایی کرده است. شاه بارها با ارائه آمار و ارقام مدعی موفقیت طرح می­شود. چنانکه در کتاب به ‌سوی تمدن بزرگ بیان می­کند در سال نخست، 234 خانه تشکیل شد و اکنون (سال 1356) این رقم به 10358 خانه رسیده که حدود 19000 روستا و ده میلیون جمعیت را زیر پوشش قرار داده و تاکنون به بیش از 3 میلیون پرونده رسیدگی شده است.[57] مطابق آیین‌نامه خانه انصاف، شرکت زنان، چه به­عنوان انتخاب­شونده و چه به­عنوان انتخاب‌­کننده، در انتخابات آزاد بوده است که البته با توجه به جو سنتی روستاها بیشتر رویکردی تبلیغی به نظر می‌رسد، چرا که براساس اسناد، به جز در موارد نادر، از حضور زنان به­عنوان انتخاب­شونده چندان استقبالی نشده است.[58] در نامه‌هایی که اعضای خانه انصاف می‌نوشتند «شهریار عدالت‌پرور» به القاب شاه اضافه شد.[59]

از مهم‌ترین اهداف تشکیل خانه‌های انصاف تحقق برنامه­های اجتماعی­ـ اقتصادی انقلاب سفید و به‌ویژه الغای نظام ارباب­ـ رعیتی و کاهش اقتدار اربابان و مالکان در مناطق روستایی بود. خانه‌های انصاف با ایجاد این تشکیلات قضایی، محاکم قضایی را که پیش‌تر زیر نظر مالکان اداره می­شدند، از حوزه نفوذ آنها خارج کردند و تحت نظارت دولت قرار دادند.[60] این کار ضربه دیگری به اقتدار مالکان وارد کرد و زمینه را برای تحول ساختار اجتماعی و طبقاتی جامعه، که هدف دولت پهلوی بود، فراهم کرد. بنابراین، خانه‌های انصاف را باید یکی از حلقه‌های تکمیلی انقلاب سفید برشمرد. شواهدی از مخالفت خان‌ها با طرح خانه‌های انصاف وجود دارد. برای مثال اعضای خانه انصاف دولت‌آباد اصفهان شکوائیه‌ای به استاندار می­نویسند و از دخالت‌ها و مخالفت‌های برومند دستجردی که گویا خان منطقه بوده است، گلایه می­کنند. در مورد دیگری، مردم اردستان سفلی از اینکه قرار است خسروخان، ارباب منطقه، رئیس خانه انصاف باشد اظهار ناراحتی می­کنند و نامه­ای اعتراضی به استاندار می­نویسند.[61]

گسترش بوروکراسی دولتی در اقصا نقاط کشور و تبدیل عدالت غیررسمی به عدالت رسمی با استفاده از ابزارها و زمینه‌های سنتی و اجتماعی هدف مهم دیگری بود که دولت از تشکیل نهاد خانه انصاف دنبال می‌کرد. به ‌طور کلی تشکیل این نهاد نخستین گام در تاریخ حقوق ایران برای رسمی‌سازی اجرای غیررسمی عدالت بود. مفاد قوانین و مقررات این نهاد به‌خوبی نشان می‌دهد که دولت می‌خواست از توان نیروهای اجتماعی برای تنظیم و تنسیق بهتر امور استفاده و آنها را به حوزه نفوذ دولت وارد کند.[62] با وجود اینکه طرح ادعای کاستن از بوروکراسی و تمرکزگرایی را داشت، در عمل انقلاب سفید شاه گام مهم و عمده‌ای در جهت تمرکزگرایی و گسترش بوروکراسی دولتی و کاستن از نفوذ و اقتدار نیروهای متنفذ سنتی به شمار می­رفت. چنانکه حضور دولت در روستاها در دهه چهل با تأسیس خانه انصاف و نهادهایی چون سپاه دانش، سپاه بهداشت و ترویج آبادانی پررنگ شد.

با وجود انتقادات، خانه‌های انصاف به لحاظ کارکردی مزایایی داشتند. شورای داوری به‌ جای داوری فردی، ساختاری شبیه هیئت ژوری به آن می‌بخشید. اعضای خانه­های انصاف پس از بررسی دعاوی و شور در آنها اقدام به صدور رأی نهایی می‌کردند. قطعاً در مقایسه با داوری فردی، اعمال ‌نفوذ در این هیئت و صدور رأی یک‌جانبه سخت‌تر بود. عدم مراجعه روستاییان به شهرها، ایجاد دادگاه‌های سیار، رهایی روستاییان از تشریفات آیین دادرسی و منضمات آن، از لحاظ تشریفات و الصاق تمبر و ابلاغ و غیره، و به ‌طور کلی تسریع دادرسی از دیگر مزایای خانه‌های انصاف بود. همچنین بسیاری از دعاوی کوچک و محلی در همان ده بررسی و حل‌ و فصل می‌شدند. شاه یکی از مزایای متعدد این طرح را علاوه بر صرفه‌جویی در وقت روستاییان و قضات و هزینه­ها، در این می‌دانست که خودِ اعضای خانه‌های انصاف که از اهالی روستا و نخبگان آنها بودند، بهتر از قضات حرفه‌ای و کارشناسان دادگستری به مسائل و طرفین دعاوی شناخت داشتند و بهتر قادر به درک و حل ‌و فصل این دعاوی کوچک و رفع اختلافات مربوط به مسائل خانوادگی یا کشاورزی بودند. بنابراین، اساس کار خانه‌های انصاف بر حل مسائل و دعاوی کوچک از طریق کدخدامنشی و اطلاعات محلی استوار بود.[63] لمبتون با اذعان به برخی از پیامدهای تفرقه‌افکنانه این نهاد، به طور کلی برپایی آن را به نفع زارعان و روستاییان می‌داند؛ سرعت رسیدگی به دعاوی و نیز نرفتن به شهر باعث صرفه‌جویی در وقت و هزینه آنها می‌شد.[64] دیگر ویژگی مثبت نهاد مراجعه به سوابق و آرای موجود در گذشته در موارد مشابه و نیز بازدید میدانی بدون تشریفات برای صدور رأی بود.[65] سفارت امریکا در سال 1348 در تحلیل و ارزیابی خانه‌های انصاف، برآورد مثبتی از این طرح ارائه می‌دهد. طرح در حدود 2000 روستا اجرا می­شده و یک و نیم میلیون جمعیت، یعنی حدود 10 درصد از جمعیت 15 میلیونی، را در بر می­گرفته است. تحلیل‌گر سفارت بر آن است که «خانه‌های انصاف در یاری‌ گرفتن از سنت ریش‌سفیدان و معتمدان روستاها بسیار موفق بوده است. به ‌عبارت ‌دیگر، این برنامه به ‌نظام دیرین [مشارکت] افراد مسن و متعهد روستایی در حل مسائل مدنی روستایی رسمیت داده است. علاوه بر این، صورت‌­جلسات تهیه‌شده توسط این تشکیلات را از جنبه حقوقی برخوردار ساخته که خود سطح تأثیر و کارآیی آنها را بالاتر برده است.»[66]

در مجموع می‌توان گفت طرح خانه‌های انصاف با وجود معایبی که داشت، به خاطر مزایایش، از جمله رسیدگی بدون تشریفات و کدخدامنشانه و اِشراف اعضای خانه‌ها بر ابعاد اجتماعی و محلی دعاوی، به تسهیل روند قضایی و کاهش ارجاع پرونده‌های قضایی به دادگاه‌های شهرستان‌ها کمک می­کرد. به دنبال برخی دستاوردها و تأیید آن از سوی دولت، یک سال بعد از تصویب نهایی خانه‌های انصاف در سال 1345، قانون تشکیل شورای داوری در شهرها تصویب گردید.[67] طرح تشکیل شورای داوری در مناطق شهری با الگوگیری از خانه‌های انصاف در مناطق روستایی بود. به علت تراکم پرونده‌های قضایی و با هدف واگذاری بخشی از وظایف دادگستری به مردم، طرح شورای داوری در 19 تیرماه 1345 به تصویب مجلس شورای ملی و مجلس سنا رسید.[68] خود شاه هم تشکیل شوراهای داوری در شهرها را براساس «همان روح و مفهومی» می­داند که خانه‌های انصاف بر آن استوار شده بود.[69] به نظر می‌رسد خانه انصاف راهکاری نسبتاً کارآمد برای حل مسائل و مشکلات قضایی در مناطق روستایی بود که به مناطق شهری هم گسترش داده شد. هرچند براساس قانون مصوب 9/4/ 1358 شورای انقلاب نهاد خانه انصاف منحل شد،[70] بعد از گذشت 21 سال، قوه قضائیه در سال 1379، با پیشنهاد درج ماده 89 قانون برنامه سوم توسعه و تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی، به احیای خانه‌های انصاف و شورای داوری تحت عنوان «شورای حل اختلاف» در شهرها و روستاها پرداخت.[71]

نتیجه‌گیری

ضرورت ایجاد خانه انصاف را باید براساس مجموعه‌ای از علل و زمینه‌های سیاسی، اجتماعی و قضایی تبیین کرد. از منظر تاریخی، جامعه ایران دارای سنت‌های طولانی دادرسی غیررسمی و محلی بود که مطابق سازمان و رویه‌های خاص خود عمل می‌کرد. با پیدایش دولت مدرن پهلوی اهداف بلندمدت عرفی‌سازی، تمرکزگرایی، گسترش دیوانسالاری دولتی در اقصا نقاط کشور و همگام‌سازی با قوانین جهانی مد نظر قرار گرفت. طرح اصلاحات اجتماعی و اقتصادی دولت پهلوی، موسوم به انقلاب سفید، در دهه چهل کمابیش بر چنین اهدافی استوار بود. گسترش و نوسازی بوروکراسی دولتی در اقصا نقاط کشور، دگرگونی ساختار اجتماعی و اقتصادی، کاستن از قدرت و نفوذ ملاکان و تقویت طبقه متوسط از جمله اهداف عمده این انقلاب بود. اصل نهم انقلاب سفید بر تشکیل خانه‌های انصاف تأکید می­کرد. بنابراین، به نظر می‌رسد برای فهم عمیق‌تر چگونگی ایجاد خانه‌ انصاف و کارکرد­های سیاسی و اجتماعی آن باید برآمدن این نهاد را در بستر و بافتار انقلاب سفید درک و تحلیل کرد. هدف از برپایی خانه­های انصاف این بود که با استفاده از نهادها و رویه‌های موجود در تاریخ و سنت کشور از معضلات و نقایص نهاد دادرسی دولتی کاسته شود و خدمات قضایی در اختیار مناطق دوردست روستایی قرار گیرد. همچنین در عرصه بین‌المللی، دولت پهلوی را دولتی پیشگام در عرصه نوسازی اجتماعی­ـ اقتصادی نشان دهد. این نهاد شیوه‌ها و رویه‌های غیررسمی عدالتِ برآمده از تاریخ و سنت را دستخوش دگرگونی کرد و در نهایت به نظامی غیررسمی کارکردی رسمی بخشید و آن را به‌عنوان کارگزار نهاد رسمی قرار داد. با وجود معایبی که در این طرح وجود داشت، بنا بر شواهد موجود به نظر می‌رسد این نهاد از کارآیی نسبی برخوردار شد و توانست در دوره‌های مختلف تداوم یابد و بخشی از وظایف رسیدگی به دعاوی قضایی را بر عهده گیرد، هرچند به نظر راهکاری منطقی برای تقویت نظام غیررسمی، بدون ایجاد نهادهای رسمی، بود.

.